关键词: 法律解释/法院解释/行政诉讼受案范围/个案
内容提要: 法院在行政诉讼个案中对法律的解释是法律解释的常态，具有广阔的空间。实践表明，这种法律解释的逻辑、解释的方法可以是多种多样的。通过16年来的解释，我国行政诉讼受案范围条款进一步具体化、明确化、可操作化，行政诉讼的受案范围得到扩大，公民、法人或其他组织的诉权得到更好的保障。法院在个案中的法律解释是在当事人的深入、专业、有效参与下进行的，因而能够最大限度地保证这种法律解释体现正确的价值观和立法意图。
我国行政法学界长期致力于行政法学理论的建构和行政法制度的设计，但运用已经建构的理论对已经确立的制度(法律)运行的研究却并不充分。制度的运行，法律的适用，其实都存在法律解释的过程。行政法学者宁愿对法律规范作出自己的主观性解释，以示创新，宁愿引用他人的学术观点作出应然性解释，以示科学，却往往忽视更权威、更现实的法院在行政诉讼个案中对法律的解释。其实，在个案中，在现实中，法院的判决才是法。为此，本文拟以行政诉讼的受案范围为视角，对法院在行政诉讼个案中对法律的解释作一初步梳理，以期引起学界在理论建构和制度设计基本完成之际，对理论运用和法律适用问题的重视，对法院在个案中解释法律的关注，以及行政法学研究在价值选择确立后向技术分析的转变。
一、法院在行政诉讼个案中对法律进行解释的空间
法律是对以往典型经验的概括，是抽象的、历史的和有漏洞的，因而需要事后的解释。对此所进行的理论阐述已经很多，① 本文不拟赘述。 就行政诉讼受案范围而言，《行政诉讼法》第11条规定了法院可以受理的行政案件范围，第12条又规定了法院不予受理的起诉。通过列举加概括以及排除的方式来确定法院行政诉讼的受案范围，可见立法者的良苦用心和缜密考虑。但是，《行政诉讼法》的实施，仍然检验出上述规定的缺陷或不足，于是1991年最高人民法院法(行)发[1991]19号《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》对此作了8条解释，1999年最高人民法院法释[2000]8号《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》作了5条解释。法律解释比法律具体、全面、适时。但是，我国所注重的是立法者的解释和司法解释，所进行的解释其实至少在技术上是再立法活动，② 因而无法避免立法所存在的抽象性、历史性和不全面性。最高人民法院10年间的两个司法解释，就说明了这种类似于立法的法律解释所存在的不足，也为法院在行政诉讼个案中解释法律留下了空间。[page]
在西方国家，“解释法律总是法院的事”，③ 法律解释几乎“无一例外地是指法律家(首先并且典型地是法官)在把法律规则适用于具体情境时的活动”，④ 即法院在诉讼个案中对法律的解释。这种法律解释的任务是：阐明法律规范或不确定法律概念的含义，从而决定是否可以、应该适用于相应的法律事实;论证不变的法律规范如何适用于变化和发展中的法律事实;在与一定法律事实相关的多项法律规范有不同规定时，如何选择适用法律规范;法律规范所体现的目的是什么，从而做出相应的价值判断，等等。一般说来，西方国家在法律实施中的问题首先是通过法律解释来解决的。只有在法律解释无法解决的情况下，才通过立法或者法律的修改来解决。立法或者法律的修改，往往是以司法实践中所积累的大量案例为基础的，从而所制定的法律或法律修正案往往具有很强的针对性和可操作性，而不是通过演绎推理来设计的。
在我国司法实践中我们可以发现，成文法主义几乎已经达到了让法官在法条字面含义下亦步亦趋的程度，法官在个案中的法律解释困难重重。即便如此，法院在个案中的法律解释仍是一个不争的事实。就行政诉讼的受案范围而言，经过法院在个案中的法律解释，已经远远扩大了《行政诉讼法》第11条所规定的可诉范围，甚至超出了最高人民法院法释[2000]8号《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》所规定的可以受理的行政案件范围。在《人民法院案例选》宿天枢诉成都市工商局核准变更其法定代表人资格争议案中，责任编辑就指出：“对于工商行政管理机关核准变更法定代表人的行为，以前在我国行政审判实践中，是不作为行政案件由法院受理的，本案就是如此。随着我国经济体制改革的逐步深入，当事人不服这类行为向人民法院起诉的，人民法院可以作为行政案件予以受理。”⑤ 这是因为，这类行为使原法定代表人“失去了对其财产的实际控制，又使其无法组织企业的生产经营”。⑥
我国法院在行政诉讼个案中对法律进行解释的空间大小，取决于成文法及制定者解释和司法解释的精密度。以交通事故责任认定为例，在《行政诉讼法》实施之初，法院认为这类行为为该法第11条所涵摄，属于行政诉讼的受案范围。⑦ 1992年12月1日，最高人民法院、公安部法发[1992]39号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第4 条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服的，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或者就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认定公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案依据。”这一司法解释排除了法院在个案中再将第11条解释为涵摄交通事故责任认定行为的可能性。最高人民法院法释[2000]8号《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条对行政诉讼受案范围作了排除式的规定，但是否排除了交通事故责任认定行为并不明确。于是，法院在罗伦富不服道路交通事故责任认定案中又将第11条解释为涵摄交通事故责任认定行为，不属于司法解释中的调解和仲裁行为，属于行政诉讼受案范围，⑧ 重启了可诉之门。2004年5月1日施行的《道路交通安全法》第73条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关检验、鉴定结论及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。”这一规定再一次抑制了法院在个案中对《行政诉讼法》第11条是否涵摄交通事故责任认定行为的解释。即便如此，法院仍然可以通过解释《道路交通安全法》第73条所规定的“证据”，来判断《行政诉讼法》第11条是否涵摄交通事故责任认定行为。[page]
基于上述分析，笔者认为法院在行政诉讼个案中对法律的解释是法律解释的常态，具有广阔的空间，并且是第一位的法律解释。只有这类解释累积到一定程度时，才具备立法者解释、司法解释以至法律的立、废、改的可靠基础。
二、法院在行政诉讼个案中对法律进行解释的实践
(一)个案解释的逻辑
法律解释其实是对法律含义的界定。立法者和最高人民法院在对法律进行解释时，通常的界定逻辑是：“法律是或不是什么”。例如，1990年7月11 日全国人大常委会法工委针对河北省人大财经委员会的请示答复指出：“土地管理法第四十七条中所规定的‘没收非法所得’不能解释为包含没收土地。”⑨ 最高人民法院法释[2000]8号《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第3条指出：“行政诉讼法第十二条第(二)项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。”
法院在行政诉讼个案中对法律进行解释时，界定逻辑有时用“法律是或不是什么”，有时却用“什么是或不是法律”。到底采用哪种逻辑，取决于解决问题的需要。一般说来，法院在认定被诉行政行为是否违法时，往往采用“法律是或不是什么”的解释逻辑。例如，在宜昌市妇幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政处罚决定案中，法院对《反不正当竞争法》是否可以适用于原告(上诉人)，以及对“回扣”和“折扣”的解释，就采用了“法律是或不是什么”的解释逻辑。⑩ 但是，法院在认定被诉行为是否属于行政诉讼受案范围时，所采用的却是“什么是或不是法律”的解释逻辑。
针对《行政诉讼法》第11条所规定的“行政行为”、“具体行政行为”，法院在溆浦县中医院诉溆浦县邮电局不履行法定职责案中，认为在主体资格上，只要事实上具有行政职权，所作的行为就是行政行为;(11) 在赖恒安与重庆市人民政府不予复议行政纠纷上诉案中，二审法院认为，“重庆市教育委员会重教函(1999)21号报告从形式上看属于行政机关内部公文，但在抄送赖恒安本人后，即已具有具体行政行为的性质;由于该报告需待上级主管部门审批，其内容尚未最终确定，对赖恒安的权利义务并未产生实际影响，故该行为属不成熟的行政行为”;(12) 在罗伦富不服道路交通事故责任认定案中，二审法院认为，“对道路交通事故进行责任认定，是公安机关根据行政法规的授权实施的一种行政确认行为……它涉及当事人的权利和义务”。(13)[page]
针对《行政诉讼法》第11条第1款第2项所规定的“行政强制措施”，在黄梅县振华建材物资总公司不服黄石市公安局扣押财产及侵犯企业财产权行政上诉案中，“最高人民法院认为，上诉人黄石市公安局以张卖席涉嫌诈骗被收容审查，需进行刑事侦查为名，扣押了被上诉人黄梅振华公司所购钢材，其行为无论从事实上或者法律上，均不属于刑事诉讼法所规定的侦查措施”，而“符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第(二)项规定的受案范围”;(14) 在陈莉诉徐州市泉山区城市管理局行政处罚案中，法院认为事实上的强制也属于行政强制措施，(15) 等等。
总之，法院通过“什么是或不是法律”的解释，使得有关行政诉讼受案范围的抽象规则具体了，书面文字具有了丰富的内容。
(二)个案解释的方法
《行政诉讼法》实施16年来，我国法院对法律解释的各种方法在个案中几乎都进行了充分的探索和实践。
在杨智全等与北京市海淀区国家税务局履行奖励职责案中，上诉人北京市海淀区国家税务局(以下简称“海淀国税局”)“以该案不符合行政诉讼法规定的受案范围;且举报人要求给付奖金，属于民事法律关系中债的关系，亦不属于行政诉讼受案范围”为由，不服一审判决提出上诉。二审法院认为，“加强税收征收管理;保障国家税收收入是税务行政管理机关的重要职责。该职责的具体落实还应当包括对税务违法举报案件的查处及对税务违法行为查证属实后依照有关规定给予举报人奖励的职责。故被上诉人认为上诉人海淀国税局拒绝履行奖励职责侵犯其合法权益，可以依法针对其不作为行为提起行政诉讼、上诉人认为该诉不属于行政诉讼受案范围以及原告不适格的上诉理由缺乏法律依据，均不能成立，本院应予驳回”。(16) 应该说，拒绝履行奖励职责的行为既不属于“没有依法发给抚恤金的”行为也不属于拒绝履行保护人身权、财产权法定职责的行为，同时举报悬赏奖纠纷作为民事案件也并非不可。(17) 因此，法院对不履行保护人身权、财产权案件的解释实际上是一种扩张解释，不断扩张解释的发展结果则是“保护人身权、财产权”的限定已经不能成为对受理案件的阻却。
在田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案中，一审法院用了很长一段判词来论证这样一个结论：“本案被告北京科技大学是从事高等教育事业的法人，原告田永诉请其颁发毕业证、学位证，正是由于其代表国家行使对受教育者颁发学业证书、学位证书的行政权力时引起的行政争议，可以适用行政诉讼法予以解决。”(18) 在这一大段判词中，有关“化解社会矛盾，维护社会稳定”的解释，属于目的解释;引用《教育法》和《学位条例》这段判词，则运用了体系解释;有关毕业证书属于行政诉讼受案范围的说明，采用了“黄金规则”;对学位证书属于授权行政行为的解释，则是一种语义解释，因为根据全国人大常委会法制工作委员会1989年9月16日对《森林法实施细则》第24条“授权”的解释精神，此类“授权”实属委托。(19)[page]
在点头隆胜石材厂不服福鼎市人民政府行政扶优扶强措施案中，法院认为，被告的文件“虽未给原告点头隆胜石材厂确定权利与义务，但却通过强制干预福建玄武石材有限公司的销售办法，直接影响到点头隆胜石材厂的经营权利”。“福鼎市人民政府认为鼎政办(2001)14号文件是行政指导性文件，没有强制性，不是具体行政行为，不是行政诉讼可诉对象的理由，不能成立”。(20) 在该案中，被告的答辩理由和法院的解释，其实所针对的是最高法院法释[2000]8号《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第4项所规定的“不具有强制力的行政指导行为”。行政指导行为都不具有强制力，不存在“具有强制力”的行政指导行为。最高人民法院在做这一解释时，之所以在行政指导行为之前加上“不具有强制力的”限制，就是为了防止利用行政指导行为不属于行政诉讼受案范围的规则来实现行政强制并规避受司法审查的弊端。因此，法院在该案中的解释，所运用的是“弊端规则”。
在行政诉讼受案范围方面，作者尚未发现限缩解释的典型案例。原因主要是，法院解释《行政诉讼法》第11条的基本价值选择是扩大公民、法人或其他组织的诉权或救济管道，而该法第12条的规定已经被最高人民法院法释[2000]8号《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》限缩到了几乎无法再限缩的程度，再予以限缩也许只能依赖于《行政诉讼法》本身的修改了。但是，限缩解释在其他领域是存在的。在任建国不服劳动教养复查决定案中，一审法院就对《山西省人民政府关于保护企业厂长、经理依法执行职务的规定》第8条第2项规定的劳动教养进行了限缩解释。(21)
三、法院在行政诉讼个案中对法律进行解释的正当性
讨论法院在行政诉讼中对法律进行解释的正当性，其实是多余的，因为这在国外是早就解决的问题，在国内民法学界和法理学界也是已经讨论过的问题。但把它导入尚未引起关注的行政法学，尤其是针对行政诉讼受案范围这一具体领域，还是有必要说明的。
(一)法院在行政诉讼个案中对法律进行解释的效果
法院在行政诉讼个案中对法律的解释，不仅仅解决了所受理的纠纷，而且在个案中宣示了“法律是或不是什么”，以及“什么是或不是法律”。如上文所述，通过一系列个案中的法律解释，阐明了《行政诉讼法》第11条所规定的“行政行为”、“具体行政行为”的行政职权和法律效果等实质特征，指明了形式特征应服从实质特征。在刘本元不服蒲江县乡镇企业管理局侵犯财产权、经营自主权处理决定行政纠纷案中，二审法院就解释了《行政诉讼法》第11条第1款第3项所规定的“侵犯法律规定的经营自主权”的内涵，即指“实质上剥夺了”相对人“对企业财产的占有、使用、收益和处分的权利，以及组织生产经营的权利”，导致相对人“失去了对其财产的实际控制，又使其无法组织企业的生产经营”。(22)[page]
法院在行政诉讼个案中对法律的解释，是基于解决纠纷的需要而作出的，与立法以及立法者解释、司法解释相比更具有切实具体的“情景”。以此解释为基础所进行的立法和立法者解释、司法解释，也就会更具有针对性和可操作性。就行政诉讼受案范围而言，《行政诉讼法》既规定了可以受理的范围又规定了不予受理的范围，形式上看非常明确，但实际上由于制定该法前缺乏个案解释的经验积累而没有认识到两者间存在巨大的空间，使得法院对处于这一空白领域的起诉无论受理还是不受理都底气不足;更不会认识到法律实施后公安机关会以刑事侦查为名实质上进行行政强制这样的具体问题，导致了公权力规避司法审查的可能实现。正是通过近十年的实践，最高人民法院法释[2000]8号《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》才采取了对受案范围作排除式规定的设计，才会作出“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”不属于行政诉讼受案范围等更具操作性的规定。
法院在行政诉讼个案中对法律的解释，就行政诉讼受案范围来看，总体上都具有正确的价值判断，即扩大行政诉讼的受案范围，尽可能保障公民、法人或其他组织的诉权，拓展公民、法人或其他组织的救济管道。通过16年来的解释，《行政诉讼法》对经营自主权所设定前置限制“法律规定的”几乎已经不复存在;对行政不作为案件，已远远超出该法所限定的三类案件，几乎都可以由法院受理。甚至也可以这么说，该法第11条第1款的规定本身，已经名存实亡， 仅具有立案时案由分类的意义。在有的案件中，即使案件争点为受案范围，法院也没有引用该法第11条第1款的规定来解决，而直接引用该法第2条所规定“具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院起诉”的该法适用范围的规定，(23) 或第54条所规定的违法行政行为条款来解决，(24) 或根本不引用受案范围、适用范围条款而只强调“应该”、“可以”通过行政诉讼来解决受诉纠纷。(25)
总之，法院在行政诉讼个案中的法律解释，使得《行政诉讼法》条文含义具体明确了，所涵摄的内容丰富多样了，不变的文字却具有了开放性和适应性。正是因为法院的这种个案解释，我国的《行政诉讼法》虽未修改，但仍能基本适应目前的行政诉讼需要。
(二)诉讼当事人在法院通过个案解释法律中的参与
众所周知，法是民意的体现，而不应该是外部强加的。法律和地方性法规是由民意代表讨论、表决通过的，尽管民意的充分表达仍需加强，其民意性却基本上是没有疑问的。但是，行政立法、立法者的解释和司法解释，却并不是由民意代表讨论、通过的。尽管行政立法、立法者的解释和司法解释为了能尽可能体现民意，也逐渐建立起了征求意见、听证等制度，却仍非常有限，基本上仍属于体制内循环，体现社会大众的意见仍明显不足。相比之下，对法院在个案中的法律解释，当事人有深入的参与。法院所解释的法律问题即案件争点系由原告起诉和被告答辩所提出和形成，并直接关系到当事人的权利、义务和责任，而非他人提出的与己无关的法律问题。法院对法律的解释是经过法庭调查，在当事人对有争议的法律适用充分辩论的基础上进行的，而不是法院单独进行的论证和分析。当事人参与法院对法律的解释，有律师等专业人员的帮助，从而保障了当事人参与的专业性和深入性。当事人通过参与法院对法律的解释，能够明确认识到法院所作解释的“情景”和意义，对法院的错误法律解释可以通过上诉获得救济。总之，当事人通过诉讼参与法院对法律的解释，是现行体制内其他任何参与机制都无法比拟的最有效的参与，因而可以最大限度地保证解释者在解释法律时保持正确的价值观，最大可能地贯彻法律的意图;法院在行政诉讼个案中的法律解释比行政立法、立法者解释和司法解释更具民意基础。[page]
四、结语
时常听到立法滞后的呼声，时常看到法制建构的新论，其实很多都属于法律解释问题。我们也只有加强法院的个案法律解释，才能使法律保持较长时间的稳定性，才能使较长时间保持不变的法律具有现实适应性。当然，法院在行政诉讼个案中对法律的解释只是个别性的、部分性的、不全面的。但是，只要有更多的个案对同一法律规范进行反复、多角度的解释，日积月累，就可以使法律规范的内涵日益丰富、全面。同时，强化法院在个案中的法律解释，还需要法院内部机制和外部环境的进一步优化。
注释:
① 参见董皥：《司法解释论》，中国政法大学出版社1999年版，第77页以下;郭华成：《法律解释比较研究》，中国人民大学出版社1993年版，第118 页以下;梁慧星：《民法解释学》，中国政法大学出版社1995年版，第247页以下;梁治平编：《法律解释问题》，法律出版社1998年版，第95页。
② 参见梁治平编：《法律解释问题》，法律出版社1998年版，“前言”第5页。
③ [英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第71页。
④ 梁治平编：《法律解释问题》，法律出版社1998年版，“前言”第4页。
⑤ 最高人民法院中国应用法学研究所编：《人民法院案例选·行政卷》(上)，中国法制出版社2000年版，第231页。
⑥ “刘本元不服蒲江县乡镇企业管理局侵犯财产权、 经营自主权处理决定行政纠纷案”，载《最高人民法院公报》1994年第2期。
⑦ 参见“王学俭不服襄阳县公安局交警大队对其车被撞交通事故裁决案”，载最高人民法院中国应用法学研究所编：《人民法院案例选·行政卷》(上)，中国法制出版社2000年版，第14页以下。
⑧ 参见“罗伦富不服道路交通事故责任认定案”，载《最高人民法院公报》2002年第5期。
⑨ 《全国人大常委会法制工作委员会关于如何理解和执行法律若干问题的解答(四)》(1992年4月)第2条。
(10) 参见“宜昌市妇幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政处罚决定案”，载《最高人民法院公报》2001年第4期。
(11) 参见“溆浦县中医院诉溆浦县邮电局不履行法定职责案”，载《最高人民法院公报》2000年第1期。
(12) “赖恒安与重庆市人民政府不予复议行政纠纷上诉案”，法公布(2000)第8号，中华人民共和国最高人民法院行政判决书(1998)行终字第10号。[page]
(13) “罗伦富不服道路交通事故责任认定案”，载《最高人民法院公报》2002年第5期。
(14) “黄梅县振华建材物资总公司不服黄石市公安局扣押财产及侵犯企业财产权行政上诉案”，载《最高人民法院公报》1996年第1期。
(15) 参见“陈莉诉徐州市泉山区城市管理局行政处罚案”， 载《最高人民法院公报》2003年第1期。
(16) 参见“杨智全等与北京市海淀区国家税务局履行奖励职责案”，北京市第一中级人民法院行政判决书(2000)一中行终字第34号。
(17) 参见“鲁瑞庚诉东港市公安局悬赏广告纠纷案”，载《最高人民法院公报》2003年第1期。
(18) “田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”，载《最高人民法院公报》1999年第4期。
(19) 参见《全国人大常委会法制工作委员会关于如何理解和执行法律若干问题的解答(一)》(1988年4月25日)第14条。
(20) “点头隆胜石材厂不服福鼎市人民政府行政扶优扶强措施案”，载《最高人民法院公报》2001年第6期。
(21) 参见“任建国不服劳动教养复查决定案”， 载《最高人民法院公报》1993年第3期。
(22) “刘本元不服蒲江县乡镇企业管理局侵犯财产权、 经营自主权处理决定行政纠纷案”，载《最高人民法院公报》1994年第2期。
(23) 参见“罗伦富不服道路交通事故责任认定案”，载《最高人民法院公报》2002年第5期;“中海雅园管委会诉海淀区房管局不履行法定职责案”，载《最高人民法院公报》2004年第5期。
(24) 参见“张晓华不服磐安县公安局限制人身自由、扣押财产行政案”，载《最高人民法院公报》1994年第4期。
(25) 参见“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”，载《最高人民法院公报》1999年第4期;“溆浦县中医院诉溆浦县邮电局不履行法定职责案”，载《最高人民法院公报》2000年第1期;“杨智全等与北京市海淀区国家税务局履行奖励职责案”，北京市第一中级人民法院行政判决书(2000)一中行终字第34号。
