证据交换制度,又称为证据开示制度,它最早源于16世纪下半期英国衡平法司法实践。我国在2002年颁布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对证据交换作了相关规定,初步确立了证据交换制度。但是,该司法解释所作的规定都较为原则,并没有具体地规定证据交换的程序和效力。笔者拟从行政诉讼自身的作用出发,谈谈对行政诉讼证据交换的若干见解。
一、行政诉讼证据交换制度的作用
创立证据制度的立法者确立该制度的初衷在于:通过开示证据消除证据突袭,充分贯彻“司法臂力均等原则”,保证双方当事人对抗的公平合理。证据交换制度经历了若干年的发展,无论是在英美法系国家还是在大陆法系国家都给予了该制度很高的评价。在我国,一般认为证据交换制度,是指行政案件在开庭审理前,在法院的主持下,当事人之间就准备在法庭上使用的证据彼此交换,使当事人相互了解彼此的证据与观点,从而公平诉讼的制度。行政诉讼由于其诉讼主体的特殊性,因此证据交换制度对于提高诉讼效率和强化诉讼公正都具有极其重要的作用。
(一)有利于证据的清理,明确争论的焦点
从司法实践来看,通过对庭前证据的交换和固定,能够促使当事人双方积极举证,将所持有的证据进行整理和完善,精简不必要的证据,便于将最能够证明案件事实真相的证据凸显出来。从而在这个基础上更加明确争论的焦点,使双方当事人在参与诉讼的过程中能够针对争论的焦点进行诉讼。这样可以有效地防止某些诉讼当事人在法庭上玩所谓的诉讼技巧,搞突然袭击,提高法院审判的透明度。
(二)有利于司法的公正
公正是所有诉讼制度所追求的首要和最高的价值和目标,行政诉讼也不例外。美国大法官特雷勒曾说过:“真实最可能发现在诉讼一方合理地了解另一方时,而不是在突袭中。”行政诉讼证据交换制度为当事人提供了充分收集和提出证据的机会,使每一方当事人都能够掌握对方所拥有的证据材料,在信息的占有上达到对称。从而使当事人公平地进行诉讼,体现了司法的公正。
(三)有利于促进当事人之间的和解,提高审判效率
由于我国行政诉讼法规定行政诉讼不适用调解原则,如果诉讼当事人希望和解,就只能在诉讼外进行。行政诉讼的证据交换的行使,可以使诉讼双方都知道对方的证据和主张,从而考虑自己的具体实力,诉讼的胜负可以得到预料。由此可以权衡法院判决与和解的利弊,通过和解来解决纠纷。这样就节省了法院的诉累,也可以减轻双方的矛盾,有利于社会的和谐发展。
(四)有利于提高行政执法效率
通过证据的交换,双方当事人了解了对方掌握的信息和证据。这样就可以积极地准备好防御和攻击,在庭审的过程中能够更好地使法官掌握案件的具体情况,有利于审判。从而有效减少重复开庭和拖延诉讼,同时也减少法院和当事人的成本,有力地提高了行政执法效率。
二、行政诉讼证据交换制度的规定及不足
(一)行政诉讼证据交换制度的规定
我国的行政诉讼证据交换制度是在民事诉讼证据交换制度的基础上建立的。2002年7月24日最高人民法院公布了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《规定》),对行政诉讼中的证据交换制度作了以下规定:第21条规定了证据交换的适用范围和要求。即,“对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件,人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据,并将交换证据的情况记录在卷”。第7条规定:“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的,经人民法院准许,可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的,视为放弃举证权利。”第35 条规定:“证据应当在法庭上出示,并经庭审质证。未经庭审质证的证据,不能作为定案的依据。当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据,经审判人员在庭审中说明后,可以作为认定案件事实的依据。”第36条规定:“经合法传唤,因被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的,被告提供的证据不能作为定案的依据。但当事人在庭前交换证据中没有争议的证据除外。”第41条规定:当事人在行政程序或者庭前证据交换中对证人证言无异议的,经人民法院准许, 可以提交书面证言。
(二)我国行政诉讼证据交换制度的不足
通过上述的法条可以看出,在行政诉讼中关于证据交换制度的规定条文相对分散,所作的规定都是一些较为原则的内容,在实践操作中难以按统一标准进行执行,存在一些不足之处。
1.证据交换的适用范围没有作出具体规定
根据《规定》第21条,行政诉讼中证据交换的案件是“案情比较复杂或者证据数量较多”的情况下才适用。是否需要证据交换,依赖于对“复杂”或者“数量较多”的判断。“复杂、数量较多”都属于不确定的法律概念,对它们的解释完全由审判人员的自由裁量,随意性很大,有失法律的公平公正,容易造成法律的不稳定性。笔者建议,应当对证据交换的适用范围作出具体的规定,以避免人为的主观判断所造成的随意性。
2.限制了当事人对于证据交换的启动权
行政诉讼证据规则没有对证据交换的启动作出详细的规定,只是规定了人民法院是证据交换程序的组织者。笔者认为,我国行政诉讼证据交换可以借鉴民事诉讼证据交换规则,当事人和法院都可以启动。法院可以通过审查当事人的请求是否符合证据交换的要求,以此来弥补当事人对法律规定了解的不足。这样既尊重了当事人的诉讼权利,也赋予了法院的审查权力。
3.证据交换的法律效力不明确
根据《规定》第35条和第36条的规定,在证据交换中没有争议的规定可以作为认定案件的事实依据。但是,证据规定并没有对未交换的证据在庭审时是否有效作出规定。
4.证据交换的主持者不明确
《规定》并没有明确证据交换的主持者,导致在实践审判过程中主持出现各种各样的情况。对于这种情况,国外立法和司法实践有不同的做法,主要有主审法官主持、专设的预审法官主持、立案庭法官主持、陪审员主持、法官助理主持以及书记员主持。笔者认为,根据我国的实际情况,结合行政诉讼证据交换的作用,立案庭法官主持是最好的选择。这种做法有利于防止先入为主,防止或减少司法腐败。
5.证据交换的时间不明确
《规定》并没有对证据交换的具体日期予以明确,只是在第7条中提到“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据”。对此,学界也有各种说法,笔者比较赞同将证据交换的时间限定在答辩期届满之后至开庭审理前。
三、完善我国行政诉讼证据交换制度的思考
通过阐述行政诉讼证据交换制度的当前状况,笔者认为我国的行政诉讼证据交换制度还可以从以下几个方面进行完善。
(一)明确证据交换的适用范围
证据交换的作用是为了有利于当事人双方公平地参与诉讼,维护个人利益及社会公共利益。因此用来交换的证据必须不能侵害他人和国家的利益,也就是说并非所有的证据都可以交换,所以应当明确证据交换的适用范围。根据我国《行政诉讼法》第30条和第45条的规定可以总结出,下列证据不宜进行交换: (1)涉及国家秘密的证据材料;(2)涉及个人隐私的证据材料;(3)非法获得的证据材料;(4)涉及到商业机密的证据材料根据当事人的申请也可不进行证据交换;(5)证据交换严重侵害公共利益的;(6)法律另有规定不能进行交换的证据材料。
(二)赋予当事人对于证据交换制度的启动权
行政诉讼证据制度的主要作用是为了当事人收集证据和知悉对方证据,当事人在证据交换中处于主要地位。我们应当赋予当事人在证据交换中的启动权,充分调动其积极主动性。具体来将,当事人和法院均具有证据交换制度的启动权,由此体现了对当事人请求权和处分权的尊重。同时,法院如果认为案件的案情复杂,证据较多时,是“应当”组织证据交换,而不是“可以”。这样就赋予了证据交换的强制效力,避免人为的随意性。
(三)明确证据交换的法律效力
目前,《规定》没有对未交换的证据在庭审时是否有效作出规定。在司法实践中,有的当事人出于胜诉的考虑,并没有在证据交换时将所有的证据都予以交换,故意隐匿证据准备在开庭时出示,以此进行证据突袭。对于这种情况所出示的证据,法律和相关的司法解释没有作出明确的规定,一方面侵害了当事人的公平诉权,导致诉讼的拖延,另一方面影响证据交换制度的发展。因此,笔者认为,当事人必须在法定的或指定的期限内完成所有的举证活动。没有正当理由逾期不提供证据的,证据丧失证明效力,在法庭上不予质证、认证。除非有特定的正当理由,否则在证据交换中没有交换的证据不能在庭审中出示,也不能作为证据使用。
(四)证据交换的主持者由立案法官主持
关于证据交换的主持者,国外立法和司法实践有不同的方式。这些方式都各有利弊,结合我国的实际情况,选择由立案法官来主持最合适。一方面不用增加编制,避免机构的臃肿,可以降低司法成本,有利于司法效率的提高;另一方面通过立案法官主持证据交换可以协调好案件期限的要求,也可以更好的安排合议庭和确定主审法官。于此同时,立案法官可以促成当事人和解,使案件在庭审前得到解决。既减轻一部分当事人参与诉讼的时间和精力,又减轻了法院的讼累,进而实现诉讼效率的提高。
(五)明确证据交换的时间和次数
《规定》中没有明确证据交换的时间和次数,因而法院对此有很大的自由裁量权。由于各个案件的实际情况不同,证据收集的难易程度也不相同。因此将证据交换的时间限定在答辩期届满之后至开庭审理前较为合理。在这一时间段内,具体的时间可以由当事人协商一致并经过法院的认可,也可以由法院予以确定。这样的规定,一方面可以防止当事人利用举证时间差达到非正常目的;另一方面可以有效地提高诉讼效率。关于证据交换的次数也不宜太多,一般不应超过两次。同时出于对司法效率的考虑,时间也不能过长。一般情况下,在第一次证据交换结束后,立案法官根据案情和所提供的证据询问双方当事人是否还有补充,以此来决定是否还需要第二次证据交换。如果还需要第二次证据交换,那么两次证据交换的时间不应当太长,可以具体确定一个期间数,以此来防止当事人故意拖延证据交换的时限。
证据交换制度作为一项新的诉讼制度,它充分吸收了当事人主义的合理成分,对于我国的法治发展具有重要的作用和意义。当前,证据交换制度在行政诉讼中仅作了原则性的规定,尚需我们逐步完善。
