行政诉讼变更判决指人民法院对显失公正的行政处罚直接进行变更的一种判决形式。变更判决的实质是人民法院用它的判断代替了行政机关的决定,是司法突破了自身的职能而进入了行政领域,所以,我国行政诉讼法将这种判决形式审慎地限制在行政处罚的显失公正之内。因其适用范围比较窄,所以不容易被重视,本文欲对行政诉讼变更判决谈几点认识。
一、由滥用职权造成的行政处罚显失公正可以适用变更判决
从行政执法人员主观心理状态角度观察,行政处罚显失公正可由三种情形引发:一是由执法人员故意行为造成显失公正,被称为滥用职权;二是由执法人员疏忽大意行为造成显失公正,被称为玩忽职守;三是由工作人员无过错行为造成显失公正,被称为意外事件。对于玩忽职守或意外事件形成的行政处罚显失公正,人民法院判决时毫无疑问应采用变更判决。由滥用职权引起的显失公正是采用变更判决还是采用撤销判决?方世荣教授认为,虽然行政处罚显失公正的结果是在实体法规定的处罚幅度内,但引起显失公正的滥用职权行为却是违法的,行为违反了法律授权的目的,法院只能采用撤销判决而不能适用变更判决,如果适用变更判决则说明该行为是合法行为,与事实不符。
笔者认为,该观点值得商榷。首先我国行政诉讼法并没有规定所有违法行为都适用撤销判决。该法列举了适用撤销判决的五种情形,这五种情形虽都与具体行政行为违法相联系,却不能反推认为只要是具体行政行为违法就适用撤销判决。事实上,对有些违法的具体行政行为就不一定适用撤销判决,比如如果撤销某一违法的具体行政行为将带来很大的损失,在此种情形下,法院可采用其他的判决形式。其次行政诉讼法并没指明由违法行政行为引起的行政处罚显失公正不能适用变更判决。行政诉讼法第五十四条第(四)项规定:“行政处罚显失公正的,可以判决变更。”这里的显失公正应指各种情形引起的行政处罚显失公正,包括由违法行为所引起。最后既然人民法院认定某个行政处罚显失公正,行政相对人的行为一定具有可处罚性,否则,就不是行政处罚显失公正,而是行政主体不应处罚而进行了处罚。对于不应处罚而进行了处罚,不管其是否由滥用职权引起,都无适用变更判决的可能性,对于应处罚却处罚显失公正,不管其是否由滥用职权引起,法院都可以适用变更判决。
综上,对于由滥用职权引起的行政处罚显失公正,不能完全排除变更判决的适用,是适用撤销判决还是适用变更判决应根据案情来定。如果对滥用职权的违法行为必须撤销,则只能适用撤销判决,若对滥用职权的违法行为不必撤销,或通过权衡认为撤销该行政行为不如变更处罚结果时,是可以采用变更判决。
二、行政处罚显失公正中的畸重部分是变更判决的主要对象
行政处罚显失公正的表现形式是处罚畸轻畸重。对于畸轻部分,判决一般不变更,畸重部分是变更的主要对象。行政处罚显失公正是行政诉讼法规定的变更判决的适用条件,因而,准确认定行政处罚显失公正的表现形式对于变更判决的适用是十分重要。对如何认定行政处罚显失公正,学者们一般认为显失公正的表现形式有行政处罚畸轻畸重、行政处罚反复无常及同种情况不同等对待或不同种情况同等对待等。这里存在两个问题:一是将畸轻畸重与其他并列,二是直接将行政处罚反复无常等作为了显失公正的表现形式。
关于第一个问题。笔者认为,畸轻畸重可被看成是所有显失公正表现形式的共同点即显失公正的实质特征,不应将畸轻畸重与其他表现形式并列。如行政处罚违反择其最善原则,若仅仅是一般违反,则谈不上显失公正,只有当严重违反即当达到畸轻畸重的程度时,才能称得上显失公正,在严重违反的情形下,行政处罚违反择其最善原则也才能被当作显失公正的一种表现形式。如果行政机关滥施处罚,虽处罚结果在法律规定的范围内,但滥施处罚已达到畸轻畸重的程度时,就是显失公正的一种表现。如果将畸轻畸重与显失公正的各种表现形式并列起来,就容易产生概念的混乱。不妨将各种表现形式中的共同点提炼出来,这样不仅可以理顺关系,还能更好地认识行政处罚显失公正的本质特征。
关于第二个问题。直接将行政处罚反复无常与同种情况不同对待,不同情况同等对待作为显失公正的表现形式似有不妥。特定案件的行政处罚是否显失公正只能依据本案自身的情况来断定。行政机关曾经的反复无常只能提醒人民法院审理案件时更加注意:该行政机关的本次行政处罚行为极有可能是随心所欲地进行的,也极有可能是显失公正。与行政处罚反复无常不能直接作为显失公正的表现形式一样,同种情况不同对待,不同种情况同等对待也不能直接作为显失公正的表现形式。虽然行政机关就与本案相同的情形曾作出过不同于本案的处罚或者就与本案不相同的情形曾作出过与本案相同的处罚,但也极有可能出现恰恰本案处罚是正确的而曾经的处罚是错误的现象。还是那句话,判断特定案件是否显失公正只能通过对本案的审查来进行。
行政处罚畸轻畸重包括两个方面:一是畸轻,二是畸重。根据司法解释和通说观点,一般来说,人民法院对畸重的行政处罚可以进行变更,将处罚变轻,而对于畸轻的行政处罚却不能变更,如果变更会加重对原告的处罚。这一点是十分正确的,但理由值得思考。具有代表性的理由是:“为保护当事人的诉权……,因为对原告适用加重变更将会使相对人对变更诉讼望而生畏,从而使更多的违法行为得不到纠正。”这种理由也许不是全部理由或者不是主要理由。保护当事人诉权的目的无非是不使相对人对变更诉讼望而生畏以免更多的违法行政行为得不到纠正,并最终保障当事人的合法权益能够得到有效的司法救济。
但在考虑到这些目的时也不能不考虑可能付出的代价,可以想象法院不去变更一个明知是畸轻的行政处罚所可能产生的代价和影响:第一,对于作为原告的行政相对人来说,将乐意进行类似的违法,如果这类违法能给其带来利益的话,一个较重或很重的违法只受到了一个很轻的处罚,违法成本是很低的。对于他人来说,将产生一个不好的示范作用:使他人认为类似的违法只会受很轻的处罚。于是有害于行政管理秩序,法院对不变更的行政处罚越是畸轻,越是有害于行政管理秩序。保护当事人的诉权是保障人的权利,保护良好的行政管理秩序又何偿不是保障一定社会中每个人的权利。考虑到不予变更的行政处罚的畸轻而非一般过轻的前设条件,法院不予变更的结果很可能得不偿失,这样看来,保护诉权的理由不具有完全的说服力。法院之所以不变更畸轻的行政处罚的理由应该在于司法的中立和被动地位。法院的判决总是针对当事人的诉讼请求的,作为原告的当事人不会向法院提出加重对自己处罚的诉讼请求,依据不告不理的原则,法院也不能加重对原告的处罚。只有当存在另外的原告且提出给对方加重处罚的请求时,法院才能对畸轻的行政处罚予以变更。行政诉讼法司法解释第55条的规定“人民法院审理行政案件不得加重对原告的处理但利害关系人同为原告的除外,……”暗含了法院变更不加重处罚的理由。
三、行政裁决案件应可适用变更判决
行政诉讼变更判决的范围十分有限,它仅适用于行政处罚。立法限制的理由是公知:尽量避免法院行使属于行政机关的职权即尽量避免通常所说的司法干预行政。既然在严格限制的条件下法律仍给了变更判决的一席之地,说明这种判决形式是有存在必要的,且十分必要。只要应用得当,有时它可成为公正和效率的化身,它具有其他判决形式不能取代的地位。说它能代表公正,在于人民法院天生的中立性及正义捍卫者的角色定位。它作出的变更判决不仅客观上往往是公正的, 而且当事人也往往相信其公正。说它能代表效率,在于法院的变更判决一般能较彻底地解决纠纷,免去多余的行政程序和由行政相对人发动的救济程序。变更判决应当有更大的生存空间。笔者认为,除行政处罚案件外,以下两类案件可适用变更判决:一类是行政合同案件,另一类是行政裁决案件。”许多学者早已提出过类似观点,尤其主张行政裁决案件适用变更判决的呼声更高,行政诉讼法修改时当适当考虑。
行政裁决案件适用变更判决有充足的理由:
第一,不明显涉及司法干预行政。这从根本上排除了立法限制的理由。行政裁决所针对的事项是特定的平等主体间的民事争议,从争议性质上看,适于法院民事审判管辖,它原本也属法院审判管辖,后来法律规定那些争议由行政机关裁决,行政机关才获得了裁决权。这并不改变那些争议的性质,它依然适于法院审判,如果人民法院行政审判应拓宽变更判决的适用,首先当考虑行政裁决领域,因在这一领域最少涉及司法干预行政。
第二,由法院审理行政裁决案件时直面民事争议所决定,法院完全有条件进行变更判决。行政相对人对行政裁决不服,法律规定只能提起行政诉讼而不能提起民事诉讼,行政裁决争议诉讼的诉讼标的就只能是具体行政行为即行政机关的裁决行为。在行政裁决诉讼中,判决针对的是行政裁决,但直接审理的却是民事争议,通过对民事争议的审理,最终对行政裁决作出判决。法院的审理若不直面民事争议,根本就不可能判断行政裁决是否正确。法院审理不仅直面民事争议,而且要对民事争议的事实进行全面认定,不受行政裁决机关对民事争议事实认定范围的限制。因为法院对民事争议进行了全面审理,对民事争议下一个独立的判决的条件都已经满足,之所以法院不这样做,在于它不是一个民事案件,诉讼的标的是具体行政行为。作为对这一行政案件的处理方式,法院完全有条件变更行政裁决。
第三,法院对行政裁决的审查监督,类似于二审法院对一审裁判的审查监督,二审判决可以变更一审判决,法院处理行政裁决案件时也应可以变更行政裁决。行政裁决具有司法裁决的特性,不妨将其看作一个准司法裁决。法院对行政裁决的审查就类似于二审法院对一审判决的审查,后者的处理方式也当可为前者所用。二审法院对一审判决的处理方式包括了变更判决,法院对行政裁决案件也应可以适用变更判决。
