在我国的传统中，司法、行政一直是一体的，并不强调用司法权来监督行政权，因而并无现代司法审查、行政诉讼的理念，行政权的监督主要是来自上级对下级的监督、领导。新中国引进西方的法治理念建立了行政诉讼制度，基于该制度建立之初的情况，立法对法院行政诉讼受案范围进行了较严格的限制使其受案范围较窄，随着我国经济政治制度和法治进程的发展，我国公民在行政诉讼领域的诉权意识逐渐提高，依靠法院维护自己权益的诉求日益增长。为适应行政诉讼司法实践的发展，中国的立法者和法院也相应地逐渐扩展行政诉讼的受案范围，对行政诉讼的受案范围，我国目前主要通过行政诉讼法、行政复议法、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》(简称若干解释)及国家赔偿法等，对其进行了具有相对确定性同时预留了扩展空间的系统规定。目前受案范围的立法规定，相比于国外发达国家的做法及保护公民权利的要求而言，仍嫌狭窄，关于这个问题也有众多学者及文献论及，同时目前制定法关于受案范围的规定还存在模糊性。
一、行政诉讼受案中的司法能动性概述
司法能动主义最早可溯源至美国的司法审查制度，用美国学者克里斯托夫•沃尔夫的话说，“司法能动主义的维护者强调的是法官要‘实现正义’的使命，从而倾向于轻视对司法权的限制。” 在欧洲，欧共体法的一体化价值、基础条约的框架性特征和二次立法的低下立法效率三者共同构成了欧洲法院司法能动性的正当性基础。尽管有司法被动主义作为其对立面，但由于司法能动主义是司法精英推动社会进步的一种方式，在美国和其他西方国家仍然具有很强的生命力。
严格意义的司法能动性(judicial activism),是指司法机构在审理案件的具体过程中,不因循先例和遵从成文法的字面含义进行司法解释的一种司法理念及基于此理念的行动。当司法机构发挥其司法能动性时，它对法律进行解释的结果更倾向于回应当下的社会现实和社会演变的新趋势，而不是拘泥于旧有成文立法或先例以防止产生不合理的社会后果。因此司法能动性即意味着法院通过法律解释对法律的创造和补充。就我国目前社会转型期的法治实践而言，我们对司法能动性的理解与西方国家有所不同，更强调司法从整体上发挥能动作用，服务我国的改革建设、保障社会稳定和谐，范围比西方更广。
基于行政诉讼作为公法诉讼的特殊功能，司法能动性在行政诉讼中的发挥更具特殊意义。亚伯拉罕•蔡斯在1976年发表了《法官在公法诉讼中的角色》一文，开始对传统的以私法诉讼为基础建构起来的诉讼理论提出挑战，认为纠纷解决是一种传统的司法职能，但是在行政国家已经是事实的当代社会，其角色将会被法院在公法诉讼中所具有的促进社会进步的职能所替代。蔡斯教授将公法诉讼的特征归结为以下几个方面：诉讼的范围并非完全内在地给定的，而主要是由当事人和法院来型塑的;当事人的结构并非固定的就是双方的，而是拓展性的和可变的;事实探究的过程并非历史性的和司法性的，而是预期性的和立法性的;救济也不是对于过去受到的损害加以补偿，它常常是未来导向的，案件判决对于许多人都会产生影响，包括那些根本没有参与案件的当事人;救济可能是协商的结果，而不是法院强加的;法官并不是消极的，其职能不只限于分析和解释适用于案件的法律规则;法官的角色是主动的，不仅有责任进行可靠的事实发现，还要为保证案件有一个公正可行的结果而恰当组织和塑造诉讼;诉讼的客体并非当事人之间的纠纷，而是有关公共政策实施带来的挑战。
在通过司法解决纠纷以及通过司法促进社会进步的司法理论之外，有些学者又进一步强调司法的扩大民主参与的功能。笔者认为，行政诉讼作为一种公法诉讼，其功能不能仅限于传统意义上的司法解决当事人之间的纠纷，行政诉讼当然要解决相对人与行政机关之间的纠纷，但在行政诉讼乃至宪法诉讼这样的公法诉讼中，司法的重要功能乃是对行政权力等国家权力的监督，其目的在于对公民权利的保护和国家权力的限制，因而促进社会进步、维护公共利益、扩大公民民主参与国家管理乃是在这种诉讼中司法的重要功能。这种司法功能要求法院不能仅仅局限于完成个别纠纷的解决，而应充分发挥能动性，注重司法权对社会进步、公共利益维护、促进民主等重大问题的积极作用。
根据行政法治原则和行政诉讼作为公法诉讼的特殊功能，笔者认为在行政诉讼受案的处理上，法院应当在坚持依法受案的法治主义取向的前提下，注重发挥司法能动性，依法受案，要注意发挥司法能动性回应社会需求，促进社会进步，保护公民权利，扩大公民参与国家民主管理。
二、行政诉讼案件受理司法能动性的基础
我国目前的行政法制定法体系对行政诉讼受案范围根据概括肯定列举和明确排除列举的方式进行了较为明确、但又留有一定发展余地的规定。应当说，虽然学界和司法实践中各方对行政诉讼受案范围的立法规定有各种理解，当然占主流的是对其进行扩展性理解，但根据法律条文本身、考察司法实践，行政诉讼受案范围仍然存在较大的模糊性，比如：
1、若干解释第一条：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”这条对受案范围进行了扩展性规定，但基于行政法理论上的一些基本问题没有厘清，像被告“具有国家行政职权的组织”，是否可扩充理解为包括社会公权力主体比如行业协会等不无疑义;行政行为本身是一个有多种观点的范畴，此处的行政行为作何理解，是仅包括具体行政行为，还是涵盖行政法律行为、准行政行为、行政事实行为、双方行政行为等亦有较大争议，当然根据行政诉讼法和通说，不涵盖抽象行政行为。
2、若干解释第三条：《行政诉讼法》第十二条第(二)项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。”(不受理的情形)，其中的“不特定对象”本身是一个不确定法律概念，具有模糊性。
3、若干解释第四条：《行政诉讼法》第十二条第(三)项规定的‘对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定’，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。”(不受理的情形)，行政机关公务员本身具有公务员与公民双重身份，行政机关的行政行为也涉及公务员的公民权利义务可否起诉，存有疑问。
4、若干解释第十二条：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”其中的“利害关系”亦属不确定法律概念，具有模糊性，比如公益诉讼中，规划局批准在一个小学旁边建立一个娱乐休闲场所，对该小学学生有不良影响，某学生的家长与该行政行为是否具有利害关系，可否起诉。
5、若干解释第一条第二款：“(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”“不产生实际影响”亦属不确定法律概念，具有模糊性，作何理解亦不无疑问。
6、《行政诉讼法》第二条：“ 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”虽然其第十一条做了一些列举，但“权益”具体何指，是仅限于人身权、财产权，还是涵盖受教育权、公民选举、集会游行示威权、平等就业权等等，所指不明。当然，根据《行政复议法》第六条第(九)项之规定，受教育权亦属行政复议的范围，根据该法第五条之规定，对行政复议决定不服的可以向人民法院提起行政诉讼，据此可以推导出受教育权也属行政诉讼受案范围，但除此之外的权益就无法从法律本身明确推导出来。
法律规定本身的模糊性给了法官具体处理案件时较大的司法裁量空间，这给了法院受理案件发挥司法能动性提供了基础。随着中国法治的发展和普法的努力，中国的行政诉讼制度和公民的法治意识发展较快，同时我国目前处于改革过程中的矛盾突发期和社会转型期，政府是改革的主导，行政权的行使在改革中具有重大作用，行政权行使过程中的纠纷日益增多，公民依靠法院维护自身权益的诉求也在增长，而目前立法上的受案范围又显狭窄，这又给法院发挥司法能动性提出了要求。
三、行政诉讼受案中司法能动性发挥的要求
(一)法治主义取向的坚持——依法受案。
法治社会案件的受理有法律规定的，应首先依据法律的规定处理，所以，法院在受案中发挥司法能动性一定要首先注意法治主义是第一取向，即依法受案、依法处理，在现行法治的框架和法的精神范围内严格依法处理问题。而中国目前各级法院在行政诉讼受案的问题上标准不统一，同样的案件一个法院受理另一个法院可能不受理，一个法院在某个时期受理某个时期可能不受理，符合受案范围明文规定的案件可能受理可能不受理，受案范围规定模糊的案件可能受理可能不受理，不符合受案范围案件也可能受理，法院的具体判断标准也存在“多中心主义+选择性司法”的情形，具体的判断标准如江必新院长归纳的“治理标准与能动主义取向”、“需求标准与服务主义取向”、“能力标准与实用主义取向”、“利害标准与功利主义取向”、“法律标准与法治主义取向”。司法实践中在受案范围的判断上法院行使裁量权在上述多标准之间游走，形成一种选择性司法，而公民权利能否得到司法保障、权力能否受到司法监督、矛盾能否通过司法化解，都不再具有可预测性。由于欠缺可预测性，行政法律关系的主体将难以根据法律预期安排自己的行为，建立在可预测性基础上的整个行政法律秩序将变得岌岌可危。法治主义取向的坚持有助于避免这种问题。
(二)注重判例的作用。
我国并无西方的判例制度，但判例的作用一直受到认可，实践中也存在案例指导制度比如最高院的最高人民法院公报案例选登制度等，最高院的对相关案件的既有判例应当对法院的案件处理具有较强的指导甚至约束力，这也是法治主义及法院判例具有连续性、衔接性的要求，法院在法律规定模糊时要参照最高院的判例，同时司法应具有权威性和公信力，一个法院对同样纠纷的既有判例尤其是上级法院，其他法院处理类似纠纷应作为重要参考，以免出现相抵触的处理。
(三)法院的司法能力及两个效果的统一。
根据我国现阶段的特殊司法环境，受案司法能动性的发挥也应注重法律效果和社会效果的统一。在当前形势下，随着改革的深入，深层次的矛盾逐渐释放出来，这些矛盾可能会以各种被诉行政行为的形式进入法院，要求法院解决。法院表面上是审查具体行政行为的合法性，实则要面对这些复杂尖锐的社会矛盾，审查的难度可想而知。在这种情况下，量力而行，将现阶段不适宜通过法院、法院也没有能力解决的案件不予受理，也是一种无奈的选择，否则，法院受理进来，解决不了，达不到良好的社会效果，反而会影响司法的权威及公信力。
