对于行政诉讼被告资格，目前，我国奉行的是严格的“三主体合一”标准 ，即必须同时符合行政主体、行为主体和责任主体三个标准，才能确定正确的行政诉讼被告“谁主体谁被告”。这种思维模式对行政诉讼实践产生了极大的负面影响，如在相对人无法确定行政主体的情况下，就无法通过行政诉讼程序对自身的权利进行救济，针对这一局限性，有的学者提出了“谁行为谁被告”的理论。
一、“谁行为谁被告”的含义
(一)对“行为”的界定。
对于“行为”的含义，不能简单的将其界定为行政行为，这一点要从行政行为本身的含义入手来理解。对于行政行为的含义，目前理论界并未形成统一的定义，如“行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为”， “行政行为是指行政主体为实现国家行政管理目的、行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义、产生法律效果的行为”。 关于行政行为的含义虽然各不相同，但始终离不开行政主体(行政机关)与行使国家行政权力这两个要素，行政行为的概念实质上是行为与主体的统一，缺少任何一个都不能称之为真正意义上的行政行为。笔者认为，宜将“谁行为谁被告”中的“行为”界定为“能够产生法律后果的、行使国家行政权力的行为”，而不问该行为是由谁作出的，由谁具体实施以及该行为的实施是否合法，只要该行为在本质上应归属于行使国家行政权力的行为，那么基于该行为而引发的诉讼就应归属于行政诉讼的范畴。
(二)对“谁”这一行为主体的界定。
对于“谁”，不能简单的将其认定为行为的决定者或有权行使该行为的行政机关，即“谁署名谁被告” 。在此语境下的行为主体的外延不仅应包括该行为的决定者，还要涵盖该行为的具体实施者。当然，对于具体的公务人员，并不能一概而论之，而是要具体情况具体分析：只有在其明示或其行为表明其行为是一种职务行为的情况下，该公务人员才有可能成为行政诉讼的被告，否则，即使相对人认为公务人员的行为侵犯了其的合法权益也不能因此而提起行政诉讼，此时，行为相对人应通过民事诉讼或刑事诉讼来实现对自身权利的救济。
二、“谁行为谁被告”的可行性分析
“谁行为谁被告”这一标准的可行性，可以从以下几个方面考虑：
第一，从权力基础角度看，行政权的统一性和行使行政权的代表性是“行为标准”的权力基础。国家行政权的“所有权”与“使用权”是相分离的，行政权统一归国家所有，而行政机关等行政主体,只是行政权的行使者，其行为其实是一种代表行为，其行为所产生的是法律上的约束力，而不是某一个机关、机构自身的效力。在这种背景下的被告，也具有了代表的性质，代表国家承担由行使国家行政权行为而导致的法律后果。让行为者代表国家行政权一方出庭应诉，符合行政诉讼的这种代表性本质。
第二、从利害关系角度看，行为者与被诉行为之间有着最直接的利害关系。诉讼是为了解决利害纠纷,利害关系是诉讼的根据和核心。在所有与行政行为有关因素中,只有行为者具有最直接的利害关系。 因为引起行政纠纷的行为是由行为者作出的、实施的,其他任何人与行为关系都是间接的，因此，由行为者作为被告参行政诉讼,是最恰当不过的了。
第三、从行政诉讼的目的上看，“行为标准”有利于行政诉讼目的最大程度的实现。行为者对于行为的事实根据、法律依据及认定理由等,比任何主体都更了解。让行为者当被告,这对于查清案件事实的前因后果等,无疑是最有利的,也是从有利于案件处理角度出发应当作出的理性选择。在一般情况下,行为者比行为归属者的级别更低,在空间距离上更接近原告,更便于原告进行权利救济,降低救济成本，从而实现行政诉讼保护公民、法人和其它组织的合法权益的根本目的。
三、肯定“谁行为谁被告”时应注意的问题
“谁行为谁被告”只是行政诉讼被告资格的认定标准，并不必然意味着“谁行为谁被告，谁被告谁担责”。笔者认为，在行政诉讼中，完全可以实行行政诉讼被告与行政责任主体相对分离的制度。这是因为确认行政诉讼的被告，是为了顺利的启动行政诉讼程序，是程序性的问题，而责任主体解决的则是实体上责任的承担问题，二者并不必然的不可分。对于原告而言，侵害其权利的是涉诉的行为而非某个自然人或组织，原告提起诉讼所针对的也是该行为，行政诉讼被告人实质上是作为涉诉行为的载体而进入到诉讼当中的，从而顺利启动诉讼并在诉讼过程中通过实体法上的审查，确定承担责任的主体。
虽然我国目前的“谁主体谁被告”存在一定的问题，但不能否认的是其在确立之初确实是和当时的社会条件相适应的。同样，“谁行为谁被告”这一标准，虽然具有一定的可行性，但具有可行性并不意味着就能够立刻应用到实践中。行政诉讼只是整个行政司法活动中的一个环节，是与其它的行政司法活动相联系的，只有在与行政诉讼相关的其它环节与行政诉讼本身在相关制度的设计方面能够协调一致的情况下，变更“谁主体谁被告”为“谁行为谁被告”，才能达到最佳的法律效果与社会效果。
