作为救济途径的行政复议与行政诉讼都是为保护相对人的权益而设置的。因此，制度设计者应当相信作为“理性人”的相对人为了维护其权益完全能够作出理智的选择。在日益崇尚个人自由的时代，尊重相对人对法律救济程序的自主选择越来越成为各国的共同趋势。尤其是对于正处在行政法治初建时期的中国而言， 只有在相对人的自由选择中，行政复议与行政诉讼制度的优劣才能为相对人所实际感知;也只有通过相对人的自由选择，行政复议与行政诉讼制度才能在彼此激烈的竞争中获取相应的生长空间。
一、行政复议与行政诉讼的属性
行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向具有复议权的机关申请，由复议机关依照法定程序对引起争议的具体行政行为的合法性与适当性进行审查并作出裁决的法律制度[1]。行政诉讼是规范行政诉讼活动、调整行政诉讼关系的法律规范的总称，其主要目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益[2]。
两者在许多方面有着紧密联系，其共同属性在于:首先是救济性。即对因行政机关的违法或者不当行为以及其他公权力的行使对公民的权利或者利益所造成的侵害进行救济，其最终的出发点和落脚点都是对公民权利的有效救济;其次是监督和控权。即对行政机关来说，这两种制度是对其行政行为合法性和合理性的有效和有力的监督方式。
从两种制度的实质上来看，二者也存在许多不同。从监督权的来源上考量，可以这样认为，行政诉讼是一种制度外的监督主体对行政机关依法行政所进行的监督，是外部监督，而行政复议则是一种行政机关内部自我纠正错误的一种监督，是一种内部监督。从负责解决争议的第三者的身份上来看，行政诉讼借助的是司法程序，即引入的解决争议的第三方是法院，具体方式是在法院主持下，由法院对具体行政行为的合法与否作出判决;而行政复议不采用司法程序，其争议解决者是由其上级行政机关来担任，这种上级对下级行政机关的具体行政行为的正确与否进行判决和作出裁决的模式被称为“准司法程序”[3]。三是从二者的法律效果来看，法院由于其自身公认的争议裁决者的身份，其对行政行为正确与否的裁决，具有法律效力，行政机关或者相对人都必须执行裁决确认的内容;而行政复议由于只是一种内部监督机制，其作出裁决的效力与法院相比大为不同，在法律没有特别规定的情况下，相对人对复议结果表示不服，有权就复议结果向法院提起行政诉讼，请求独立的第三方，即法院审查复议结果是否正确。
二、我国现存行政复议与行政诉讼衔接模式概况
1.自由选择模式
我国现行《行政诉讼法》第37条规定:对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。这是我国迄今为止有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系最为直接的法律规定。
2.行政复议前置型
当事人对具体行政行为不服时，应当先向复议机关申请复议，对复议决定仍不服的才可以向人民法院提起诉讼。如《治安管理处罚条例》第39条之规定。此时的行政复议是行政诉讼的必经程序和前置阶段。这里的设置有其一定的合理性。这将有利于行政机关内部进行监督、检察，从而及时纠正自己的缺点和错误;有利于行政权的合法有效行使;有利于解决行政纠纷中涉及的一系列复杂而专业技术极强的问题，行政机关的专业知识和技术优势可以提高效率;有利于减轻法院负担，同时迅速解决纠纷。但行政复议也有其弊端:延长救济时间，不利于当事人权益的及时保护;自身行政内部监督机制，使人产生不公正疑虑。
3.终局型
终局型可分为行政复议终局型和自由选择终局型两类。行政复议终局型系当事人对行政行为不服的，只能向复议机关申请复议，复议决定为终局决定，相对人不得再向人民法院起诉。在我国，受司法审查范围限制及行政复议与行政诉讼立法脱节等因素的影响，行政复议终局型主要表现为下列几种情形:《行政复议法》所规定的省级政府确权的复议决定;《集会游行示威法》中规定的人民政府针对不许可集会、游行、示威决定作出的复议决定;行政复议机关或者其他机关对 “规定”作出的处理决定;复议机关对除行政处罚之外的其他明显不当的具体行政行为所作的变更复议决定;复议机关对不当具体行为作出的复议决定。自由选择终局型意指行政相对人对行政机关所作出的行政行为不服，可以申请行政复议，也可以向法院提起行政诉讼，一旦相对人选择了行政复议，就由行政复议机关作出终局性裁决，对行政复议决定不能再向法院提起行政诉讼。
三、我国行政复议与行政诉讼衔接缺陷的分析
首先，设置的标准不明确。由于行政复议与行政诉讼的程序衔接关系与行政管理相对人救济权的实际行使和最终实现密切相关，因而在立法上必须对其明确规定。综观我国当下有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系的规定，不难发现其内在标准的缺失。也就是说，“当事人如何启动法律救济程序完全听凭于单行法律、法规的规定，根本没有什么规律可循。”[4]同时，行政复议与行政诉讼程序衔接关系的设置也极其零乱，不但不同种类的法律、法规之间规定的衔接模式不同，且同一种类的法律法规之间、同一类型或同一机关管辖的案件之间甚至同一部法律法规中不同的条款之间规定也不一致。
其次，行政复议和行政诉讼缺乏独立性。行政复议和行政诉讼是两种相互独立的救济制度。复议制度属行政系统内部的审查与裁决，它是行政权进行自我监督的重要方式，属于“自律”的范畴。而行政诉讼则是司法权对行政权的监督，涉及司法权与行政权之间的关系问题，属于“他律”的范畴[5]。两种制度在设计上理应充分发挥的各自优势，但我国规定的行政复议终局模式与司法最终审查原则不符合，造成行政权对司法权的极大侵蚀。同时也否定了司法权的至高无上地位，难以更好地解决行政纠纷，维护当事人的合法权利，这与二者的设计初衷相违背。
最后，设置的正当性不足，行政权与司法权相互侵蚀。作为法律救济的具体方式之一，行政复议与行政诉讼在本质上具有“同价性”。行政复议与行政诉讼的衔接关系直接反映了行政权与司法权之间的分立与协调。如果设计不当，行政权与司法权之间就会出现相互侵蚀，导致整个行政复议体系的混乱。同时，行政复议终局型的广泛存在事实上违背了“司法最终原则”，从而造成了行政权对司法权大面积的侵蚀。
四、我国行政复议与行政诉讼衔接模式的重构
1.大力推行自由选择模式
就本质而言，作为救济途径的行政复议与行政诉讼都是为保护相对人的权益而设置的。因此，制度设计者应当相信作为“理性人”的相对人为了维护其权益完全能够作出理智的选择。从这个意义上来说，我国应当大力推行不受限制的选择型模式，将救济程序的选择交给相对人自主行使。在日益崇尚个人自由的时代，尊重相对人对法律救济程序的自主选择越来越成为各国的共同趋势。尤其是对于正处在行政法治初建时期的中国而言，在行政救济制度实效日渐势微的背景下，更不宜在法律上强制性规定复议前置模式。只有在相对人的自由选择中，行政复议与行政诉讼制度的优劣才能为相对人所实际感知;也只有通过相对人的自由选择，行政复议与行政诉讼制度才能在彼此激烈的竞争中获取相应的生长空间。
2.重新设定复议前置模式
鉴于我国目前行政复议案件居高不下的维持率和判决改变率，行政复议前置所具有的减轻法院负担、加速救济程序等内在功能不仅难以发挥，甚至还阻碍了相对人合法权益的及时维护，因而必须减少目前单行法规规定的行政复议前置情形，将复议前置引向那些真正能够发挥行政机关优势的事项之中。如此一来，复议前置的范围将有所缩减，作为相对人程序性权利的救济选择权将获得更为有效的保障。同时将复议前置模式限定于某些技术性、专业性极强的案件，以便充分发挥行政机关的专业和技术优势。
3.取消行政复议终局模式
在我国，无论是法律所明确规定的还是事实上存在的行政复议终局情形，抑或是因为相对人的选择而引起的行政复议终局情形，在本质上都违背了法治国家所共同遵循的司法最终原则，无助于公民合法权益的维护。尤其是在我国已经正式加入WTO以后，如果不对这些行政终审的规定进行修改，势必就会与WTO 所确立的争端解决机制相冲突，且直接违背了我国入世的有关承诺。为此，必须逐步取消目前有关行政复议终局的立法规定，让司法的力量全面介入行政纠纷的处理和公民合法权益的维护，从而确立司法在法治社会中的至尊地位[6]。
4.严格限定迳行起诉模式
从本意上来说，我国目前单行法规中有关迳行起诉型的规定并不是排斥行政复议程序。但是，为了避免因立法用语的模糊而引起误解，应当将现行立法中的迳行起诉模式恢复为自由选择模式的规定。同时，考虑到听证程序在我国行政活动领域适用范围日益扩大的现实，为了避免不必要的重复，可以仿效德国《行政程序法》第70条及我国台湾地区的规定，将迳行起诉模式限定于行政机关按照听证程序所作出的行政行为。也就是说，凡是不服行政机关经过听证程序而作出行政行为的，相对人应当直接向法院提起行政诉讼。
