环境问题是随着社会经济的发展和工业化的进程而逐渐显现出来的。尤其是近些年来，地方政府(中西部欠发达地区为多)片面追求经济发展，没有贯彻可持续发展战略、协调好人口、环境、资源与发展的矛盾，致使产生了许多侵犯环境公益的行为。本文试图就在我国建立环境公益行政诉讼制度做一探讨。
一、环境公益诉讼概述。
环境公益行政诉讼是指检察机关、公民、法人和其他组织依法对损害或可能损害环境与生态资源等公共利益的行政行为提起的诉讼，由法院依照法定程序审查行政行为的合法性，并作出裁判的一种活动，与普通的环境行政诉讼相比，具有以下几个特征。
1、环境公益行政诉讼的目的是保护被行政行为侵害的环境公益。普通的环境行政诉讼是针对环境管理行政机关的具体行政行为而提出的，损害的是某一特定的行政相对人的财产或人身权利，而环境公益行政诉讼被诉行政行为损害的是不特定多数人的环境权利，即一社会公共利益。比如地方政府为解决能源问题，在未经批准的情况下，拦河建水电站，导致大量耕地被淹没，产生大量的移民，这在传统的行政诉讼中是无法解决的。
2、环境公益行政诉讼针对的是损害或可能损害环境与生态资源等公共利益的所有行政行为。鉴于环境问题的严重性，要求政府在行使行政权利时不得损害环境公益，这是政府的基本义务。因此，被诉行政行为不仅包括具体行政行为。由于抽象行政行为是针对普遍对象作出的，可以反复适用，而且我国目前抽象行政行为层次多、范围广，其产生的影响要远大于具体行政行为。
3、环境公益行政诉讼的原告相较于普通环境行政诉讼应更具广泛性。任何公民、法人、社会团体或检察机关都可以提起环境行政公益诉讼，而不权限于传统意义上的“直接利害关系人”。
二、构建环境公益行政诉讼制度的必要性。
1、解决日趋严重的行政行为侵犯环境公益的问题，政府本应担负起保护环境、直辖市好人口、资源环境与发展的关系之责任，使之符合可持续发展之线路。但日趋严重的环境问题表明眼前利益侵犯环境公益的行政行为还大量存在，环境公益行政诉讼作为一种外部监督机制，将促使政府审慎地行使权利，最大限度地减少行政行为对环境的侵害和不良影响。
2、实践责任政府和法制政府理念的需要。
政府应当在宪法和法律的监督下，正确行使管理职能，应当对其行为承担责任。公民的权利义务受政府切实的保障。政府渎职、失职与违法行为必须承担法律责任。虽然目前行政环境侵权造成的损害没有得到有效的救济，但并不意味着此种局面不能得以改变，随着人们法律意识、环境意识的增强，赋予检察机关、公民法人和其他组织环境公益行政起诉权将有效地改变这种局面。
3、敦促环境管理行政机关加强环境管理的需要。
我国现行环境管理体制中，地方各级人民政府都是独立的环境行政主体。各地方政府的环保、土地、矿产、林业、农业、水利等行政部门也都是独立的环境行政主体，但由于政府职能的多样化及发展理念的错位，行政管理体制的紊乱与软弱、行政监督的缺位与低效心脏环境行政热潮中的地方保护主义等因素，致使上述众多的环境管理机构未能有效地承担起维护环境之重任，设立环境公益行政诉讼制度可以使社会公众来关心环境事实、参与环境管理、监督环境执法，从而促使行政机关积极履行法定职责，加强对环境的管理。
4、适应国际环境保护的需要。
环境问题不仅仅是国家的内部问题，也是一个国际性的问题，是事关人类前途的重大问题。我国作为一个人口众多且环境问题较为严重的发展中国家，理应承担国际环境保护义务和积极参与国际环境合作。欧盟通过的《关于环境事务方面获得信息、公众参与决策和提起诉讼的公约》中有一个提起司法诉讼的专门条款：向法院或者有法律设立的其他的独立的和中立的机构起诉公共当局的决议，要求充分和有效的救济：包括禁止令、对私人和公共当局违反环境法的行为或不作为提起诉讼。因此，在我国建立环境公益行政诉讼制度也是与国际环境保护的趋势是一致的。
三、环境行政公益诉讼制度的立法构想。
1.环境行政公益诉讼的受案范围。
行政诉讼的受案范围是指人民法院对行政机关或组织的哪些行政行为以及相应的不作为拥有司法审查权。从公民、法人或其他组织行使诉权的角度来说，是指公民、法人或其他组织，对行政机关哪些行政行为以及相应的不作为可以向人民法院提起行政诉讼。在我国，根据《行政诉讼法》第2条的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依据行政诉讼法的规定向人民法院提起诉讼。可见，抽象行政行为是不属于人民法院受理行政诉讼案件的范围的，但在环境行政公益诉讼中，受案范围应当从环境行政公益诉讼的目的出发，由于环境行政公益诉讼制度是为了维护公众环境权益而设计的，因此，对环境权益的保护要求环境行政公益诉讼的受案范围依照行政相对人是否特定，除了包括侵犯公众环境权益的具体行政行为，还应包括侵犯公众权益的抽象行政行为。首先，抽象行政行为针对的对象不是个人，而是较大范围的不特定的公民、法人或其他组织，并可以反复适用，一旦违法将给众多人造成损害。其次，抽象行政行为是行政机关作出具体行政行为的依据，要纠正违法的具体行政行为，必须从源头——抽象行政行为开始审查和纠正。因此说，违法或不当的抽象行政行为比具体行政行为更具危害性和破坏力，更容易导致对公众环境权益的侵犯或威胁。为了保护公众环境权益，必然要求将对公众环境权益带来损害的抽象行政行为纳入司法审查的范围，即应规定：对于一些可能或已经对环境直接或间接产生较大影响的抽象行政行为也可以提起行政诉讼。
2.环境行政公益诉讼中原告的资格。
行政诉讼中原告资格是指符合法律规定的条件，根据法律之规定，能够向法院提起行政诉讼的资格。依传统诉讼理论，原告起诉只能就与自己权利或法律上利益有直接利害关系为限，而在行政环境公益诉讼中，如果仅局限于传统理论来要求原告的资格，显然是不够的。由于环境具有整体性、共有性和环境侵害行为公益性，决定了行政机关的行政行为只要侵犯了某一或某些特定公民的权益时，任何公民都可以以自己的环境利益受到损害为由提起环境行政公益诉讼。
我国《行政诉讼法》第41条规定“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织”即与行政行为没有利害关系的相对人无权提起诉讼。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题《解释》第12条补充规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这就补充了与具体行政行为“有法律上的利害关系”的当事人可以提起行政诉讼。这一规定在一定程度上扩展了原告的资格，但仍不能有效地保护像公众环境权益这样的公共利益。
3.环境行政公益诉讼中的举证责任分配。
举证责任分配是指法律规定某一事实由哪一方当事人负担举证责任，负有举证责任的一方如不能充分证明其主张，要承担败诉的风险。行政诉讼中与环境民事侵权之诉中均实行的是举证责任倒置原则。行政诉讼中，行政诉讼法规定，由做出具体行政行为的行政机关在收到起诉书10日内，向法庭提交做出具体行政行为的全部证据和依据，逾期不提交，则视为作出的具体行政行为没有证据和依据。《2001年最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四条规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的负责事由及行为与损害后果之间不存在因果关系承担举证责任。借鉴此二项规定，在环境行政公益诉讼中，原告也只需提出环境损害或可能损害的初步证据，至于损害事实是否确实存在以及被告的行政行为与损害的结果之间是否存在因果关系，应有被告负举证责任，此外，被告行政机关还要对被诉行政行为的合法性承担举证责任。
4.环境行政公益诉讼中的时效。
诉讼时效是指权利人在法定的时间内不行使权利，就丧失了请求法院依诉讼程序保护其权益的权利。我国现行法律规定了一般侵权的诉讼时效为2年，法律另有规定的除外。我国的《环境保护法》规定：因污染环境损害赔偿提起诉讼的时效期限为3年，从当事人知道或应当知道污染损害时起计算。但环境污染往往存在有长期性、积累性或二次污染的问题，确定“知道或应当知道”的时间问题是否应当按照通常所理解的权利人从客观上知道或应当知道权利被侵犯时起算，应慎重对待。如日本水俣病的致病原因是在该病发生后几十年方才弄清。鉴于环境侵害的特点，可将其视为特殊情况适当延长诉讼时效。
