一、行政诉讼受案范围的文本解读
从1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》(以下简称《民事诉讼法(试行)》)的出台到2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)的颁布，仅仅由立法文本的角度审视，中国行政诉讼受案范围经历了一个发展演变的过程，其大致可以分为三个阶段。
第一阶段是指《民事诉讼法(试行)》施行到1990年《行政诉讼法》实施前。在这一阶段，立法没有关于受案范围的统一规定，由单项法律法规个别授权来决定哪些行政争议可以受理，哪些不能受理。1982 年10月1日生效的《民事诉讼法(试行)》第2条第2 款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”此规定为司法审查行政行为提供了基本的法律依据。1987 年10 月19日，最高人民法院又在《关于地方人民政府规定可向人民法院起诉的行政案件应否受理问题的批复》中指出：“凡是全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规、省和直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规、民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例中规定向人民法院提起诉讼的行政案件，如当事人向人民法院起诉，人民法院应予受理，不属于上述情况的，不应受理。”这一司法解释将民事诉讼法规定的法律授权扩大到了法规授权。据统计，在此期间，大约有130多件法律、法规对可以向
法院起诉的行政争议作出了规定。
第二阶段是指1990年10月1日《行政诉讼法》施行到2000年《若干解释》颁布前。1989 年4 月4 日，七届全国人大二次会议通过了《行政诉讼法》，该法对行政诉讼受案范围进行了统一规定，有限度地扩大了行政诉讼的受案范围，并确立了以肯定式列举加排除式列举方式规定中国行政诉讼受案范围的基本体例。与此同时，在此期间颁布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见》)与1999通过的《行政复议法》也在一定程度上补充与扩大了行政诉讼受案范围，其结果是绝大多数具体行政行为都成为司法审查的对象。
第三阶段是指2000年3月10日《若干解释》施行到现在。为了进一步完善行政诉讼制度，最高人民法院在2000年发布了《若干解释》。新的司法解释在行政诉讼法允许的范围内，根据实践要求，采取“概括+排除”模式，对行政诉讼受案范围进行了重构和扩展。《若干解释》对行政诉讼受案范围的完善主要体现在两个方面：一是取消了《意见》对行政诉讼受案范围所作的限制性规定，二是在第1条第2款增加了5种不可诉的行政行为;同时该解释还对《行政诉讼法》第12条规定的4种不可诉行政行为的内涵和外延作了明确的界定[1]。
由此可见，从法律文本的角度看，中国行政诉讼受案范围呈现出循序渐进的特点，且在受案范围逐步扩大中，采取了多条腿走路、齐头并进的方法—— 不仅仅依靠行政诉讼法本身的制定，还通过《行政复议法》和司法解释等多种形式对行政诉讼受案范围进行了扩展。比起行政诉讼制度建立之初，中国行政诉讼的受案范围已有了长足的进步和实质性拓展。
与此同时，也应看到，行政诉讼在现实中依旧面临“案件少、告状难”等多重困境，立法演变的推进与具体司法实践亦呈现出微妙的互动关系。为了进一步探究中国行政诉讼受案范围在司法实践中的真实图景，我们以四川省某基层法院行政诉讼近25年来的数据为对象，以期通过实证研究方法，全面客观地呈现中国基层法院行政诉讼受案情况的历史、现状，进而通过与立法文本之对比分析，探究中国行政诉讼受案范围未来可能的制度变革方向。
二、研究素材与研究方法
(一)研究素材
笔者选取F市法院行政诉讼的司法实践作为实证分析对象。之所以以该市为分析样本，主要基于以下考虑：一是目前中国学者对行政诉讼受案范围的研究多集中于理论分析与制度探讨，尽管其中不乏真知灼见，但整体研究略显空泛单薄，对法律实践的指导意义有限。因此，以微观视角对F市法院行政诉讼受案情况的变迁进行实证研究，能在一定程度上起到补缺的作用。二是F市法院行政诉讼的受案数量较为适中，便于开展司法统计与定量分析。三是F市属于省辖县级市，处于中国经济、社会整体发展水平的中位，以F市法院的司法实践作为研究对象，具有样本性和典型性，相关研究结果也具有较强的借鉴意义与推广价值。
(二)研究方法
笔者主要从实证角度采用了统计分析的方法。实证研究作为一种社会科学研究方法往往有着比较严格的程序和步骤。具体到本文，首先需要确定本文研究的主旨——探究基层法院行政诉讼受案情况的变化规律与发展方向，并在此基础上寻求改革的路径。为了实现这一研究目的，需要检索相关文献，选择研究样本，制定调研计划，然后按计划实施调查、收集数据，最后在上述调查的基础上，整理、分析材料并得出结论[2]。
具体研究步骤如下：(1)样本选取。从最早记录在案的行政案件开始，选取了1987-2011年间F市法院受理的全部行政案件作为分析样本。(2)数据整理。我们于2012年9月至2013年1月，查阅了F市法院档案室中所有行政案件的卷宗，详细记录了每一例案件的受理时间、案由、诉讼请求和裁判结果，并在此基础之上，根据研究目的和主旨，对案件进行分类整理。(3)座谈访问。为了使实证研究的内容更为厚实，同时了解与揭示案卷背后的实践运作样态，我们还在2013年1月用2周时间与F市法院10余名行政法官、院庭长进行集体和个别访谈，收集了大量的第一手素材。(4)结论分析。在前述工作的基础上，通过直观对比，结合座谈访问获取的素材，得出研究结论。
三、F市法院行政诉讼受案情况的数据分析
从司法统计学的角度观察，案件数量本身蕴含着丰富的时代信息，其不仅在微观上能够直接彰显“字面上的法”在实践中得以恪守与落实的情况，在宏观上还能“管中窥豹”，借以感知经济发展、社会变迁、文化演进对纠纷解决方式的影响状况。因此，正如有论者曾经指出的那样，通过解读案件在统计数据中的变化和差异，有助于增进我们对法律现状和变化的了解，获得对有关制度和政策进行反思与探讨的经验素材，提炼出促进制度和政策合理化的建议[3]。笔者对F市法院受案情况的分析正是以此为基点展开的。
(一)行政案件的起诉情况
所谓行政起诉，是指公民、法人或者其他组织认为行政主体具体行政行为侵犯其合法权益，依法请求人民法院行使国家审判权给予救济的诉讼行为。起诉不仅可以引发整个诉讼活动，还能从侧面反映法院对审判范围的指引与限制。对起诉情况的研究，有助于了解中国立法对当事人行政救济权的保护状况，也能对中国行政诉讼受案范围的变迁趋势进行分析与预测。据此，我们对当事人在1987-2011年期间向F市法院起诉的行政案件按前述3个时间段进行了统计分析(表1)。
从表1、图1看出，自F市法院行政案件单独从民事案件中分离归档以来的25年间，行政案件的起诉情况呈现出以下特征。
其一，从总体发展趋势看，随着制度设计的日趋成熟与民众维权意识的不断提升，向法院起诉的行政案件数量呈不断攀升态势。如图1所示，向F市法院起诉的行政案件数量在1987及其后5年基本保持在年均1～2件的水平，从2000年到2011年，数量上升到年近9件，增加了约4倍。除个别年份存在起伏以外，向F市法院起诉的行政案件数量在整体上不断上升，并在2008年达到了峰值15件。这既表明中国行政诉讼受案范围在实践中不断得以拓展与扩大，也在一定程度上体现了随着社会客观情况的发展，行政诉讼制度的重要性日益凸显。
其二，在整体逐步增长的态势下，行政案件的起诉情况在各阶段呈现出不同的时代性特征(如表1所示)。《行政诉讼法》颁布之前(1987-1989年)，在F市法院起诉的行政案件寥寥可数，乃至出现了年起诉量为0的情况。在《行政诉讼法》正式实施以后的10年时间中(1990-999年)，行政案件的数量有了逐渐提升的趋势，但年均起诉量仍不超过5件。《若干解释》颁布以后的12年时间中(2000-2011年)，行政诉讼受案范围在文本层面的拓展直接促进了F市行政案件年均起诉量的增长，年均起诉量增长到8.6件。但总体而言，行政案件起诉量与民事、刑事案件相比，仍显畸少。尽管中国法律文本对行政诉讼受案范围的规定不断放宽，但依旧没能在本质上改变行政诉讼面临的种种困境。
(二)行政案件的受理情况
行政诉讼与民事诉讼一样，实行不告不理的原则，要想启动司法对行政的审查，必须由公民、法人和其他组织提起行政诉讼。但起诉并非行政诉讼的开始环节，仅仅是行政诉讼得以存在的前提，行政诉讼真正肇始于法院的受理行为。行政诉讼的受理，是指法院对公民、法人或者其他组织的起诉进行审查，对符合法定条件的起诉决定立案接受，从而引起诉讼程序开始的职权行为。影响行政案件是否受理的因素中，最主要也最直接的是立法关于行政诉讼受案范围之规定。从理论上说，行政诉讼受案范围越宽，法院受理案件的限制就越少，法院案件受案量也就越大。因此，对行政案件受理情况的研究，可以最直观地分析中国立法关于行政诉讼受案范围的变化对中国司法实践的影响。据此，我们以文本演变的3个发展阶段为时间节点，对F市法院1987-2011年行政案件的受理情况进行了统计。
由图3可知，F市法院1987-2011年行政案件的受理情况呈现出数量不断增长以及受案率先高后低两个特点。对此情况，我们的观点是，在《行政诉讼法》正式实施以前，基于“门槛高、数量少”的客观情况，在年均案件起诉量仅为1件的情况下，案件受理率达到100%(1987-1989年F市法院共提起行政案件3件，受理3件)，这具有客观必然性。《行政诉讼法》实施后，在案件起诉总量不断增加的情况下，受制于行政诉讼法对受案范围的严格限制与司法实践中从严掌握的办案心态，F市行政诉讼受案率呈现明显下降的趋势，平均只有近80%。2000年以后，F市行政诉讼受案率呈现回升态势，达到了 90%，其可能的原因在于《若干解释》进一步拓展了中国行政诉讼的受案范围，导致法院受理行政案件的标准趋于宽松。
(三)不予受理的行政案件情况
在行政诉讼中，可以将不予受理的案件分成两种情况：一种是直接裁定的不予受理;另一种是本应不予受理而错误受理后再裁定驳回。如前所述，案件是否受理的最主要因素在于受案范围的具体规定。通过对法院不予受理案件相关情况的研究，可以更加全面地探知行政诉讼受案范围在实践中的变迁态势。
如表2所示，F市法院1987-2011年间共不予受理的行政案件总量为31件，其中1987-1989年0件;1990-1999年11 件，占同期行政案件起诉总量的26%;2000-2011年20件，占同期行政案件起诉总量的19%。在31件不予受理的案例当中，以不属于行政诉讼受案范围为由未予受理的19件，占将近2/3的比例。另一方面，如表3所示，在不予受理案件类型的具体划分中，抽象行政行为类的案件共10件，占比32%，重复处理行为和已过诉讼时效行为紧跟其后，均占9.9%。
由此可见，不予受理的情况在F市法院行政诉讼中时有发生，其中以不属于行政诉讼受案范围为由不予受理的占主导原因。从《行政诉讼法》实施到《若干解释》发布后，不予受理的案件比例呈现逐渐减少的趋势。与此同时，通过对相关案件的进一步分析，结合走访座谈了解的情况，我们发现，由于对受案范围的理解存在偏误，不当不予受理及驳回起诉的情况也并不鲜见。
(四)行政案件的分布情况
通过对F市法院已受理案件的进一步分析，发现行政案件的分布在不同时期呈现出不同的特征，而案件类型的变化与疏密不仅可以反映出中国行政执法方式的转变与民众法律意识的提高，还可以预测中国行政诉讼的未来发展趋势。结合具体司法实践，以专业领域和行为性质两个标准为划分依据，我们对F市法院 1987-2011年受理的行政案件的分布情况进行了统计。
一方面，如表4所示，F市法院受理的行政案件几乎遍及所有行政管理领域。但从整体变量的角度考量，不难发现，在《行政诉讼法》正式实施以前，F市法院受理的行政案件都是公安行政案件，占比100%，受案类型高度同质化;在《行政诉讼法》实施之后的10年间(1990-1999年)，虽然公安行政案件在受理的案件中仍占主导地位，但其他类型的行政诉讼也在相应增加;2000年《若干解释》发布后，行政案件的分布情况发生了巨大变化，公安行政案件不再居于主导地位，案件的分布领域开始向其他类型集中，尤其以房屋拆迁类案件的发展最为迅猛，占比从前一阶段的0%上升为9.6%。另外，2000年以后，受理的行政案件中还出现了众多如房屋登记、劳动社保等与民众日常生活联系更紧密的案件。
另一方面，如表5所示，F市法院早期受理的行政案件，几乎都是行政处罚诉讼与行政强制诉讼。但是随着时间的演变，行政案件的重心开始向其他类型的案件偏移，行政处罚与行政强制类案件的比例逐渐下降，其他行政行为逐渐增多，其中行政裁决类案件的比例在近10年达到22.9%，跃居第一。
四、结论
根据前述4个方面对F市法院1987-2011年行政诉讼统计数据的描述与分析，得出以下结论。
第一，从整体变迁角度看，F市法院行政案件的起诉量与受案数基本呈上升趋势，受案范围不断拓宽，这与中国行政诉讼受案范围的立法扩展进程一致。其他方面的数据也证实了这一点：《行政诉讼法》颁布的1989年，全国法院受理的一审行政案件共9 934件，1990年10月该法全面实施后，1991年全国法院受理一审行政案件共25 667件，为1989年的2倍多。经历了1990年代中期的快速增长和此后一个时期的停滞、波动后，全国法院行政案件受案数在近年持续增长，并在2011 年达到136 353件的最高点。由此可见，行政诉讼受案范围的文本演变的确对中国行政诉讼的具体实践起到了推动和促进作用。与此同时，也应看到，F市法院行政案件的受理数仍保持在较低水平，增长缓慢且起伏波动较大，即使2000年《司法解释》对行政诉讼受案范围之扩展有了相当跨度的跨越，但反映在具体数据对比上并不明显。2011年，F市法院共受理行政案件10件，占当年该法院受案总数的1.1%;就全国而言，该年的行政案件也仅占全国各类一审案件总量的1.8%。这与立法规定本身存在缺陷、外在干预因素过多，以及民众行政法律意识有待提高等因素都有着密不可分的关系。
第二，从不予受理案件情况看，中国行政诉讼司法实践依旧受限于行政诉讼受案范围的立法规定，这在抽象行政行为问题上表现得尤为突出。从前文可知，在不予受理的案件类型中，抽象行政行为所占比例最大，占F市法院1987-2011年不予受理行政案件总量的32%。因此，抽象行政行为之司法审查成为分析中国行政诉讼受案情况不容回避的重要问题。
所谓抽象行政行为，是指行政机关针对不特定的人或不特定的事制定的具有普遍约束力的决定、命令等。关于是否应将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，学界早已有过激烈的争论，很多学者对此持肯定意见。一方面，从必要性的角度说，由于抽象行政行为的对象具有不确定性，违法抽象行政行为将导致同样的侵害在一定范围内连续发生，使众多相对人遭受损害。因此，对抽象行政行为进行司法审查更具迫切性和现实性。但中国行政诉讼法将抽象行政行为排除在行政诉讼受案范围之外，这不仅大大限制了民众寻求司法救济的渠道，还对行政审判作用的充分发挥产生了消极影响。同时，从可行性的角度看，首先，作为解决行政争议的内部救济程序，行政复议制度之实践为审查抽象行政行为积累了经验，也为今后诉讼审查抽象行政行为奠定了基础。其次，行政诉讼开展30多年来，中国行政法官队伍整体素质的不断提升、行政机关依法行政的不断深化，以及民众法治理念与维权意识的不断增强都为抽象行政行为之司法审查提供了有力的支撑。再次，国外有关抽象行政行为司法审查的立法及实践也为我们提供了有益的经验 [4]。因此，将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围符合中国诉讼制度的整体发展趋势，具有必然性与可行性。当然，从行政效率理论、现代诉讼效益思想和分权制衡理念出发，我们认同这样一种观点：司法对行政的监督是有限的，故对抽象行政行为的司法审查也应有一定的限制[5]。由此出发，“有限纳入”的模式可能更具有操作性。具体而言，就是将抽象行政行为中的“非立法性行为”，即制定行政规范性文件的行为纳入司法审查，而制定法规、规章的行为由于要接受立法机关的监督与审查，则不宜进行司法审查，否则，司法权就有僭越立法权之嫌，与中国的宪政体制存在抵牾。
第三，从案件类型的变化趋势看，F市法院受理的行政案件呈多样化发展态势和特征，案件分布也由集中逐步走向分散。尤其明显的是行政处罚与行政强制两类案件比例逐步下降，其他行政行为，尤其是行政裁决在近10年内的数量得到显著提升。前述调研数据显示，目前，行政裁决、行政处罚和行政许可构成了数量最多的三类案件。这既符合中国行政诉讼受案范围的文本演变进程，也反映了当前中国行政行为手段的多样化发展趋势。另一方面，行政诉讼案件涉及的领域则由公安行政类逐步向非公安行政类拓展，房屋拆迁、房屋登记、劳动与社会保障等类型案件成为近年来行政诉讼的热点。F市法院受案类型的前述变化趋势与全国情况相比，呈现出较强的一致性。最高人民法院网公布的全国数据显示，公安行政案件曾经长期是行政诉讼的第一大类案件，在《治安管理处罚条例》施行的1987 年曾高达45%，此后比例不断下降，到2010年只有8.2%。不但如此，公安行政案件的总数也从1996年的1.5万件到最近几年稳定在1万件左右(其中治安案件约占一半)。这似乎说明，公安执法状况在整体上得到了改进。与此同时，2011年国土资源行政案件占全国行政案件的18.2%，跃居第一大类，紧随其后的便是城市建设与劳动社保类行政案件，分别占总案件的18.0%和8.1%。这在一定程度上反映了土地管理、城市规划、土地征收、房屋拆迁与劳动保障正成为当前社会的几个热点问题。究其原因，一是政府的职能转变要求政府加强社会服务功能，政府行政行为的方式不断转变，行政行为的内容也变得越来越丰富;二是随着中国法治建设的加强，民众的法律意识也逐步得到提高，越来越懂得通过法律维护自己的合法权益[6]。
综上所述，30多年以来，中国行政诉讼受案范围在立法上呈现出不断扩展的态势，司法实践中受案情况的变迁状况与此完全一致，但诸如抽象行政行为不可诉之类的规定已与当前中国政治、经济、文化发展水平不相适应。“我们的时代是一个权利的时代”[7]，从“以人为本”法律观出发，中国行政诉讼观念更新与制度变革已迫在眉睫[8]。就此而言，进一步改革完善行政诉讼受案范围的立法规定应成为未来中国《行政诉讼法》修改的重中之重。
