一、缘起：开发区行政诉讼主体之尴尬现状——开发区行政诉讼案例引发的思考
常州市远景广告有限公司经常州市交通局批准，在某高速公路道口处设置一广告牌。然而武进高新技术产业开发区规划国土建设局以未经高新区审批、影响管委会形象两项“罪名”，强行拆除了这一广告牌。远景公司认为规划国土建设局本身也不具备行政主体资格，行政程序违法，据此向武进法院提出行政诉讼，将规划国土建设局告上了法庭。武进法院认为武进高新区规划国土建设局没有行政主体资格，该局属于江苏省武进高新区的内设机构，而武进高新区又是武进区人民政府的派出机构，不能独立承担法律责任，所以将武进区人民政府变更为本案的被告，并把此案移送到中级人民法院。该案凸显我国目前因开发区行政主体地位模糊导致的一系列问题。
1、行政执法主体资格缺失，行政行为合法性遇挑战
开发区管理机构由于没有合理的法律地位，在行政执法中异常尴尬，一方面需要行使大量的行政职权，另一方面却因为其没有合法的权力来源，行使权力的范围、程序也就没有法律的依据和保障。
2、行政行为违法责任不明，诉讼主体资格认定模糊
虽然部分地方人大出台了关于开发区的地方性法规，对开发区管理机构进行了明确授权，但这些地方性法规大多数只针对国家级和部分省级开发区，而大量省级以下的开发区没有得到行政授权。特别是涉及开发区行政争议时，时常以自己不具备行政主体资格而推脱责任，法院也因为没有明确的法律依据而难以受理。
3、开发区法律地位不明确，行政诉讼级别管辖不明
开发区管理机构法律地位不明，势必导致在行政诉讼当中管辖权的混乱。在上述案件中，原告以开发区国土规划建设局作为被告直接向所在地的基层人民法院提起行政诉讼，在变更武进区人民政府为被告后，基层法院就丧失了对本案的管辖权，转而应由中级人民法院管辖。
二、考究：混沌中的开发区行政诉讼主体资格
(一)学界关于开发区行政主体地位的分歧
一是派出机关说。实践中，开发区管理机构所管事务较为复杂， 所辖范围较宽， 其拥有的权限与同级别地方政府相差无几。而且从开发区管理机构在实际中所充当的角色、履行的职能和发挥的作用来看，开发区应属于派出机关，具备行政主体资格。
二是法律法规授权的组织说。开发区管理机构行使的是对整个开发区范围内行政事务的管理权，是综合性的行政职权，明显不是具体授权类型，而是概括授权，这一特点可以从开发区条例的相关规定看出，我国目前的开发区条例大都对开发区管理机构予以明确概括授权，符合授权主体的特征。
三是派出机构说。根据目前地方性法规和规章的规定，开发区管理机构应被认定为地方人民政府的派出机构。原则上，派出机构不具有行政主体资格，除非法律法规有明确的授权。
(二)开发区管理模式分析
1、“公司制”管理模式
该模式下，开发区以企业作为开发区的主要发展者与管理者，通过组建开发公司来具体负责开发区的规划、投资、建设、运行、经营和管理。开发区的各种社会性事务则由城区政府统一负责，人事、税收、工商等行政管理职能还是由政府的相关职能部门来行使。典型的有深圳科技工业园、上海虹桥经济技术开发区。
2、开发区与行政区合一的管理模式
这一模式下，开发区与所在地的行政区管理合一。该模式的特点是开发区与其所在地的行政区合并互相融合;或者采用“一套班子、两块牌子”模式，二者合署办公，人员配置上相互混合，内设机构基本保持原行政区管理机构的编制和职能。典型的有青岛开发区、广州经济技术开发区。
3、准政府管理机构的管理模式
该模式下的开发区管理机构中仅具党、政两块功能，而无人大、政协、法院、检察院等机构，只是具有部分政权的简化的“准行政区”。目前，这种模式在各地开发区中运用得最为广泛，范围包括国家级开发区、省级开发区和省级以下开发区。
三、出路：问题解决之路径选择
(一)重构：制度设计
1、“公司制”模式下的出路
在“公司制”管理模式下，开发区不再是政府的派出机构，也不是一级行政机构，而是由各种开发公司作为主体进行规划、投资、开发和管理，并非适格的行政主体。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第19条所确定的“谁作出，谁负责”原则，以作出涉诉行政行为的地方政府为被告。
2、开发区与行政区合一模式下的出路
在开发区与行政区合一的管理模式下，开发区的管理机构已经与所在地政府融合为一体，甚至本身就是行政区政府。因此，当发生行政诉讼时，由于开发区具备了明确的法律定位，其性质为一级政府或者政府派出机关，开发区管理机构作为行政诉讼被告适格。根据《行政诉讼法》第25条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，以作出具体行政行为的开发区管理机构为被告。
3、准政府管理机构模式下的出路
(1)国家级开发区
根据2007 年《国家级开发区管理条例》的草拟稿，国家级开发区实行管理委员会的管理体制。管委会作为所在省或市级以上人民政府的派出机关，代表所在省或市人民政府对国家级开发区实施统一管理。”笔者认为，应当将国家级开发区视为人民政府的派出机关，当其在法定范围内行使权力、侵害行政相对人的合法权益时，应以自己的名义作为行政诉讼被告参与诉讼。
(2)省级开发区
笔者认为应明确省级开发区管理机构作为“法律、法规授权的组织”，在授权范围内享有完全的行政主体资格。法院在审理涉及省级开发区行政诉讼案件时，应当注意把握以下两种情况：一是省级开发区在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以设立该开发区的地方人民政府作为被告;二是当法律、法规或者规章授权行使行政职权的省级开发区实施的行政行为超出法定授权的范围，当事人对此不服提起诉讼的，则直接以该开发区管理机构作为被告。
(3)省级以下开发区
省级以下开发区不具备行政诉讼权利能力和行政诉讼行为能力，不能以自己的名义作为行政诉讼中的被告。省级以下开发区以自己的名义作出具体行政行为，相对人不服向法院提起行政诉讼的，应以设立开发区的人民政府为被告。
(二)展望：良法之治
在古希腊思想家亚里士多德看来，“法律具有至上权威是法治的关键，而良法是法治的基石”。开发区的发展不可游离于体制之外，要坚持在法治框架下研究和完善开发区的思路。要彻底解决开发区管理机构在行政诉讼当中的主体资格问题，最终需要法律来保障。
1、尽快制定《开发区法》
笔者认为，针对国家级开发区应当尽快通过全国人大立法制定《开发区法》，形成一个全国性的有关国家级开发区的法律体系，从而明确开发区管理机构的性质和职能。如果不能尽快实现全国人大立法，也可以根据国务院的立法范围，由国务院制定《开发区管理条例》，以行政法规的形式明确国家级开发区管理机构的地位及管理权限，报全国人大常委会备案，待条件成熟时再由全国人大立法。同时出台相应的法规和司法解释，将法律规定细化，使《开发区法》具有可操作性。对于省级开发区，则建议现阶段仍由地方性法规和规章来规制，但应当完善相关法制建设，明确法律法规授权;省级以下开发区一般不具有法律地位，可暂不予考虑。
2、修改《地方组织法》
笔者建议，在《地方组织法》中增加规定“省、自治区、直辖市人民政府，经国务院批准，可以在国家级开发区设立管理机构，作为它的派出机关;设区的市人民政府，经上一级人民政府批准，可以在国家级开发区设立管理机构，作为它的派出机关”等类似表述，使国家级的开发区拥有“行政机关”这一职权性的行政主体地位，由此，开发区管理机构的行政执法主体资格、行政诉讼被告资格等问题就可迎刃而解了。
