因建国之初计划经济的特殊国情，在行政执法上，国家过多的是强调和加强政府的集中管理。随着改革开放，控权论的引进，平 衡论的应运而生，国家也在逐步创造条件控制和监督政府权力，保障人权，加强民主和自由。但长期受封建主义思想的影响和计划经济的惯性，掌握行政执法决定权 的行政“一把手”还是习惯了“民主”后的专权，行政长官法律观念和法律素质的高低，决定性地影响着行政机关执法的质量。
2003年，全国法院 依法受理行政案件虽有107857件之多，但作为行政机关的法定代表人出庭应诉的案件可谓凤毛麟角，习惯上还是向法院呈交一份法定代表人身份证明书后，便 委托其内部法制部门出庭。判决后，坐听汇报。鲜有某行政机关“一把手”出庭应诉，马上就会成为新闻争相炒作的头版头条。究竟行政法定代表人坐听汇报，会对 其所掌管的行政机关将来的执法会有多大的监督和促进作用?真让人不置可否。
1990年，《行政诉讼法》在千呼万唤中出台 ，使行政相对人终于有了免受行政权滥用而受侵害的法律依据。但《行政诉讼法》中却没有明文规定作为行政机关的被告的“一把手”，即法定代表人应当出庭应诉，这不能不说是立法的一大遗憾。
为了依法治国的大方略，笔者认为，全国人大有必要尽早对《行政诉讼法》进行修改，将被诉行政机关法定代表人出庭应诉写入法典之中。
第一，写入法典，可以充分体现“与时俱进”。
行政管理法在我国法律的总数所占比例为3/4。加之行政法渊源庞杂，除法律法规外，尚有规章。规章之下的规范性文件更是不计其数，可谓“叠床驾雾”、 “多如牛毛”。随社会发展，立法进程也在“与时俱进”，所以行政法时常变化，稳定性较民法和刑法更不强。用“朝令夕改”并不为过。作为具体掌握行政执法大 权的行政机关“一把手”，往往决定着重大具体行政行为的审批权，如果不能同行政法制“与时俱进”，“执法者不懂法”，可想而知 ，该行政机关的执法状况该是如何。如果该被诉行政机关的法定代表人必须出庭应诉，那么在法庭被告席上的他，就能够切肤感受到国家行政法制的进程步伐。从其 大脑中清理已废止的旧法，认识新立和修改变更后的新法。简举一例，2002年10月1日施行的最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，至今已近 2年，但仍有许多被诉行政机关不知道其的举证期限仅为10日，否则逾期视为没有证据。因不知该条款而败诉的行政机关不再少数。如果法定代表人出庭，假使初 次不知，再次涉诉时，他便会避免重蹈覆辙。在接到起诉状之时，便能命令下属职员在10日内备齐事实证据和法律依据呈交法院。又闻司法部长张福森在今年4月 6日的十届全国人大常委会第八次会议第二次全会上作四五普法报告时指出四五普法的工作重点已不再是群众，而是各级官员，重点是官。并透露目前已有14个省 级人大常委会作出规定，凡是人大任命的官员，在任命之前要进行法律资格考试，不合格者不予任命。这些无疑是“与时俱进”的良好举措，其初衷就是当官者要懂 法，这与笔者将行政机关法定代表人出庭应诉写入法典的想法实为同出一辙。普法要是制度保障，但制度却不是法，因为没有强制性。如果能将制度法制化，即让法 定代表人出庭应诉成为法律义务，那么其对行政法治的意义远比一次普法更为深远。[page]
第二，写入法典，能充分体现官民平等。
英国有句谚 语“再小的老鼠也能正视国王”，笔者认为这句谚语说的是“天赋人权，人人平等”。绝对的平等是理论和良好的愿望。现实生活中，真的是存在着实际的不平等。 在行政管理中，被管理者是弱势群体，这是不可否认的事实，作为公权力的行政机关，掌握着强制的执法权，处于绝对的强者地位。作为行政长官高高在上，他们更 习惯于看新闻、听汇报，并不能真正深入弱势群体之中。对于具体行政行为，被管理者的陈述和申辩，下属职员是否认真听取?是否会进而加重处罚?行政长官只能 单方听取下属工作人员的汇报，避实就虚，知情不报，这在行政执法中是屡见不鲜的事实。一旦行政机关法定代表人出庭应诉，它的意义绝不在于使《行政诉讼法》 第七条“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”变为现实的对席位置呈现的平等，而在于它能实现官民心理的平等。在面对面的法庭之上，原告可以将案情如实陈 述，将所依法律呈到被告桌前。同时作为被告的法定代表人也可以现场答辩，可以发现自己掌管的行政机关在执法中的不足和疏漏。孰是孰非，一目了然。每一次开 庭，应当说都是一场生动的法制教育课、法制宣传课，这比每次党校的官员法律培训班更深刻、更鲜活。只有这样，法定代表人才能在众目睽睽之下，感受到败诉时 的尴尬，就不再是在会场上，讲话不管好坏都能有人鼓掌。同时，他也会体味到胜诉时依法决策、依法行政的可贵。由此，久而久之，行政机关就会在“一把手”的 带动下，更加完善和加强依法决策和提高执法管理的能力。
第三，写入法典，可以缓解和根除行政案件“执行难”现状。
行政诉讼作为行 政法制监督体系的事后法律监督制度，其功能主要是监督行政机关及其法律、法规授权的组织是否依法行使职权。由于整个执法环境和执法人员的素质，影响了行政 执法的质量。行政相对人诉来法院，法院或是撤销违法的具体行政行为，或是责令重新作出具体行政行为，或是确认违法、变更行政处罚、判决履行等。如发现行政 执法中有人员违纪，还可以提出司法建议。作为败诉的行政机关法定代表人，因他没有出庭，便不知真正输的所在，自认为满身是理，可能认为是法院跟他过不去， 不给其个人“面子”。于是尽管判决送达生效，其主观还是缺乏执行的积极性。执行拖延，甚至设置执行障碍，这都是不可能排除的。最终不是执行未果，就是成效 甚微。更有严重者行政机关法定代表人公然抗法，被司法拘留。如果行政机关法定代表人出庭应诉，在法庭上通过讲法摆理，他便清楚地知道官司输赢的根本原因， 输也输的心服口服，自然少了霸气，没有败诉的怨气。通过这样行政诉讼的良性循环，行政执行顺理成章。其他民、商事案件，如果一旦需要行政机关协助解决，例 如协助查封、冻结、划拨等，他们也就能积极主动配合，使案件尽早尽快结案。[page]
不能否认，行政机关的“一把手”、“一支笔”整天政务缠身，大会小 会天天不断。忙政务、忙开会是行政工作，那么出庭应当是一份更为严肃的行政工作。笔者不相信，开会会比开庭的法律意义还重要?假使法定代表人确有极为特殊 的情况不能出庭应诉，该特殊情况属立法中所规定的特例情形，在得到人民法院许可的前提下，完全可以委托行政机关的副职出庭。因此说行政机关法定代表人忙政 务不能出庭应诉，绝不是一个合理的借口，关键我们都始终别忘却了我们工作的最高宗旨----那就是“立党为公、执政为民”。如果我们都能将行政机关法定代 表人的出庭应诉一事放在国家进步与法治协调发展的大框架中来思考，取得共识，那么国家就会更快地实现被管理者的个人或组织与作为行政执法管理者的行政机关 都期望的法律上的和谐，依法行政才不是一句空话。
