1、行政主体理论概述
1.1行政主体的概念与相关理论
由于行政的疆域由原来的国家行政拓展到包括社会公共行政在内的公共行政，故对行政主体范围也要进行重新审视。在引进行政主体概念之前，我国行政法学中用“行政机关”、“行政组织”的概念来指称有关行政管理的主体。但是由于用“行政机关”来表述行政法律关系中的管理主体所造成的外延范围狭窄，以及行政诉讼被告资格界定困难的问题，我国行政法学界于20世纪80年代末从西方引进了行政主体的概念。在引进行政主体概念时，考虑了当时行政法发展的实际情况，按照自身需求对行政主体理论进行了改造。通说认为，行政主体是指享有实施行政活动的权力，能以自己的名义进行行政活动，并能独立承担自己行为所产生之法律责任的组织。可见，我国行政主体概念的界定主要着眼于权力和责任要素，且以权力要素为核心。
我国行政主体理论是西方的舶来品，主要移植自法国、日本。薛刚凌教授在《行政主体的理论与实践——以公共行政改革为视角》一书中认为：我国仅引进了行政主体的概念，但对其内容作了实质性的改造。即法、日的行政主体理论与地方分权、公务分权等具体的行政主体制度相联系，而中国的行政主体理论是一种理论抽象，无相应的具体行政主体制度与之对应;法、日的行政主体理论与行政诉讼被告的确定没有必然联系，而中国的行政主体理论与行政诉讼被告资格紧密相连。
1.2我国传统行政主体理论的缺陷及改进思路
将行政主体从事行政活动的权力性、国家性限定在国家行政的层面是传统行政主体理论最大的缺陷。传统行政主体理论认为，国家行政和公共行政的外延是重合的。但是，随着近年来公共管理理论的发展与政府职能转变的不断推进，公共行政的范围不再限于传统的国家行政，这一点已成为学界的共识。公共行政范围的扩大使国家行政机关在享有权力的同时还要履行为个人和社会提供公共服务的职责。这样就逐步形成了国家通过社会公共行政处理部分事务的趋势，这使行政主体本身也趋于多样化。可见，公共行政所导致的行政权力的分散化和行政主体的多元化使得行政的疆域已经大为扩展，与此同时，行政主体不再局限于国家行政机关，大量的社会公共行政主体已经出现，这就更凸显了传统行政主体理论落后于实践发展的现状。
以权力要素为核心的传统行政主体理论正在被以公共性为核心的现代行政主体理论所取代。现代行政主体理论应当具有以下两个主要的元素：一是公共性，即履行公共行政职责，实施公共行政活动的属性;二是职责性，即独立享有和承担因其行政行为所产生的责任的属性。因此，可以得出改进行政主体的思路：以 “履行公共行政职责”取代“享有国家行政权力”而成为衡量行政主体资格的核心要素，这样才能适应公共行政的发展。
1.3行政主体理论的学术之争
面对传统行政主体理论的缺陷，学界提出了三种主张：第一种，完全否定说，认为应该对传统行政主体理论进行全面否定，退回到行政组织法的研究;第二种，利益多元说，主张保留行政主体概念，建立与多元行政利益相匹配的行政主体理论体系;第三种，完善拓展说，主张以传统行政主体理论为基础，完善、拓展或重构行政主体理论。 以石佑启教授为代表的学者主张第三种观点，即主张以解决实际问题为目标，直接把它们作为一类新的行政主体看待，研究它们在行使公权力的过程中产生的法律问题，而不再在它们是否具有行政主体资格，能否成为行政诉讼的被告等问题上展开争论。
通过以上分析，笔者认为第三种观点具有合理性。首先，相对于完全否定说，完善拓展说更具有可操作性：在传统行政主体理论的基础上进行改良，保证了理论上的相对稳定，又达到了解决实践中出现问题的目的。其次，相对于利益多元说，完善拓展说更符合中国的法律现状：以行政利益多元为基础的行政主体制度是以西方的“三权分立”、资本主义宪政思想为支撑的，与当前我国的法律制度现状并不相符，而完善拓展说则是以我国现行法律为基础，对行政主体范围进行拓展。最后，完善拓展说以公共行政为视角，是在维持现有理论体系框架的前提下，探索解决问题的路径。
2、村委会行政主体功能的缺失
2.1我国村委会的性质及其主要职能
我国村委会的前身是五、六十年代的生产大队经过长期的发展形成的，1998年村委会正式被法律确认为基层群众性自治组织。《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条规定：
“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。
由以上规定可以看出，村委会的性质是基层群众性自治组织，自治职能是其最主要的职能。部分学者认为，村委会根据法律规定的授权，行使某些行政职能和办理一些行政事务， 是法律、法规授权的组织，但这种观点很难从权力来源角度得到充分论证。
同时，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第4条第2款的规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”此处的协助职能应理解为村委会的法定义务，村委会协助乡级政府开展工作应当是其法定职责。此时，村委会协助乡、镇政府开展工作应区别于村委会行使自治职能时所做的工作。此时，村委会履行辅助职能时与乡级政府是一种行政委托关系，从实质上讲，这种情形下村委会是以乡、镇政府代理人的身份与相对人之间发生法律关系。
2.2我国关于行政诉讼被告资格的相关规定
随着经济的全面发展，乡村的发展越来越得到社会的关注，尤其是村委会在行使公共管理职能时与村民之间的法律关系问题，引起学界的广泛讨论。关于行政诉讼的被告资格，我国的相关法律作出了明确的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第25条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。此外，法律、法规授权的组织也可以成为行政诉讼的被告。2011年9月5日开始实施的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第1条规定：农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。注意，这里的“行政机关”是指依照《宪法》和《国务院组织法》的规定设立、行使国家行政权力，对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关，是国家权力机关的执行机关。
综上，在行政诉讼中，行政主体作为被告的有两类：行政机关和由法律、法规授权的组织。根据法律对村委会的定位可知，村委会显然不属于行政机关，也不属于法律、法规授权的组织，也就不属于《行政诉讼法》上规定的适格行政诉讼被告。就现行法律而言，这一点基本上没有争议，但是现实生活中，村委会在行使公共管理职能时，充当的是一种“准行政主体”的角色，基于此探寻村委会的行政诉讼被告资格就具有十分重要的理论意义和现实意义。
2.3以农村征地纠纷为例，透视村委会被告资格缺失的现状
在审查农村征地纠纷案件时，法院认为农村征地补偿分配问题应该属于农村集体组织内部问题，分配过程中村委会与村民不属于平等主体之间的关系，所以不应该属于民事诉讼的受案范围。在征地补偿纠纷中，村委会与村民显然不属于民事诉讼中所要求的平等主体，他们之间的纠纷也不属于私权纠纷，对于此类纠纷，民事诉讼将其排除在受案范围之外是合法合理的。最高人民法院[2004]民立他字第33号《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》的主旨也是不予受理。也就是说，村民征地补偿款纠纷问题在民事诉讼法上是无法得到有效救济的。
2003年6月全国首例村民通过行政诉讼状告村委会案，即南昌市青云谱区施尧村村民诉村委会行政不作和征地补偿费决定违法一案，以村委会不具备行政诉讼主体资格为由经两级法院裁定驳回起诉而告终。[] 按照我国现行法律规定，村委会不是行政机关，也不属于法律、法规授权的组织，所以村民与村委会的争议就不属于行政诉讼的受案范围，依据传统行政主体理论的逻辑，这一点似乎毫无争议。但实践中的难题是，此类案件被排斥在民事诉讼和行政诉讼之外，造成村民权利受到侵害时却得不到有效的救济。基于此，部分学者试图通过论证村委会在行使公共管理职能时属于法律、法规授权的组织，从而得出村委会具有行政诉讼被告资格的结论。然而，此种观点并不能在学理上得到充分的论证。
从权力来源上看，法律、法规授权组织的权力来源于法律、法规的特别明确的授予，而且这种权力在性质上是一种国家层面的权力，属于国家行政管理权，而不能是相应主体的固有权力。由于土地的所有权属于集体，其管理者当然是自治组织的管理机构村委会，也就是说，不管相关法律是否“授权”，都并不影响其权力的享有。所以，在这种情形下，相关的法律规定只是对权力的确认而不能视作法律、法规的“授权”。
从享有权力的稳定性程度上看，法律、法规授权组织的权力来源于法律、法规的特别授予，有权机关可以根据实际情况通过修改法律、法规收回授权，所以，法律、法规授权的组织行使的权力稳定性较差;而村委会所享有的权力从本质上讲属于社会自治权，由村委会固定行使，稳定性较强。综上所述，通说认为作为基层群众性自治组织的村委会不是法律、法规授权的组织，也就不具有行政主体资格。
3、村委会行政主体功能的完善
在国家行政的背景下，我国行政主体主要是指国家行政机关，少数社会组织在得到法律、法规的明确授权下，也行使了少量的国家行政权，引起纠纷时，它们可以作为行政诉讼的被告。 然而，村委会既不是国家机关，也不是法律、法规授权的组织，探寻其成为行政诉讼被告的必要条件，就必须以公共行政为视角，重新审视村委会与村民之间的法律关系。村委会与村民之间的法律关系可以概括为两类：第一类是基于自治职能与村民发生的法律关系;第二类是受基层人民政府委托在处理行政事务过程中与村民形成的法律关系。
3.1行使自治职能时，村委会行政诉讼被告资格的探讨
第一类，村委会经法律、法规授权后以自己的名义独立办理事务时，与村民之间形成的法律关系。此处的“法律、法规授权”具体又包含两种情形：(1)概括的授权，如：《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业”;(2)明确的授权，如：《中华人民共和国婚姻登记管理条例》第9条规定：“申请婚姻登记的农村居民,应当由所在的村民委员会出具婚姻状况证明”。
虽然村委会根据概括性授权行使自治职能时，多带有服务和授益的性质，且强制性也不太明显，但这并不能排除村委会的任何自治活动都不带有干涉和强制性质。村委会的许多自治活动，如村提留的收缴，对违反村民自治章程和村规民约行为的处罚等，都明显带有强制性的权力属性。[] 村委会以基层群众性自治组织的管理者的身份办理本村的公共事务和公益事业，行使自治职能时，事实上与村民之间是一种管理与被管理的关系，属于公共行政的范畴。笔者认为，此时应赋予村委会行政诉讼被告资格，以完善村委会的主体功能，改变实践中权利受侵害的村民救济途径缺失的现状。
村委会根据法律、法规的明确授权行使管理职能时，应当视村委会为临时性的“法律、法规授权的组织”，可以作为行政诉讼的被告。村委会在行使法律、法规明确的授权职能时，通常以自己的名义作出行政行为，并独立承担行为所产生的法律后果。在这种情况下，村委会应当具有行政诉讼的被告资格。对于这一点，学界几乎并无争议。
3.2处理乡、镇政府委托事务时，村委会行政诉讼被告资格的肯定
第二类，受基层人民政府委托而处理行政事务过程中与村民形成的法律关系。由于我国农村地区地域辽阔、人口众多的国情，基层行政机关无法单独完成繁重的基层行政事务，所以主要采取委托村委会来协助其完成的方式来达到行政目标。基层人民政府将计划生育、征兵、征税、补贴、优抚等大量的国家事务委托村委会代为管理。
在行政委托事务中，村委会实际上是代替国家来完成本属于国家的行政行为，是以国家行政机关代理人的身份出现的，只是不以自己的名义进行活动，由此产生的法律责任最终由委托人即行政机关承担。虽然责任的最终承担者是国家行政机关，但是基于村委会与行政机关的行政委托关系，村委会不能成为行政诉讼中的被告，但是可以作为行政诉讼中的第三人。对于村委会在行政委托行为中的这一定性，学术界的认识基本是一致的。
