【案情】
1990年5月起，孙某一直为某市中山路115号3-6公房(以下简称为该公房)的承租人。1990年孙某的丈夫病故，1996年其爱女又因车祸身亡，孙某沉浸在悲痛中。1996年底，孙某丈夫生前朋友王某劝孙某暂时搬出这伤心之地，有利于恢复健康，同时提出将该公房借一间给其子使用，待孙某遗忘了痛苦和恢复健康后再回来住，孙某当时同意了并搬至其父母家中居住。1997年2月底，王某以帮孙某更换该公房新房管证为由，拿走了孙某该公房旧房管证、身份证、私章。因为当时孙某病重在医院，不便办理，就给了王某。2009年，孙某突然得知，该公房承租人于1997年3月20日由孙某变更为王某。孙某听闻后非常气愤，认为王某是利用伪造的相关证据欺骗其办理了变更手续，遂于2009年10月30日向法院提起民事诉讼，请求法院确认王某不是该公房的承租人，孙某是该公房的承租人。2011年12月13日，法院作出一审判决，孙某败诉，孙某不服提起上诉。2012年3月19日，法院作出二审判决维持原判。后孙某于2012年5月30日向法院提起行政诉讼，要求判决房屋管理局对该公房承租人身份由孙某变更为王某的行政确认行为无效。
【分歧】
本案孙某提起行政诉讼是否超过了起诉期限，有两种不同的观点。
第一种观点认为，孙某的起诉超过了起诉期限。我国《行政诉讼法》第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下称《行诉法解释》)第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第四十二条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。
房屋管理局将该公房的承租人由孙某变更为王某时未告知孙某该具体行政行为和起诉期限。孙某2009年才得知该事实，2012年5月30日孙某提起行政诉讼时，已超过了2年，故孙某的起诉超过了起诉期限。
第二种观点认为，孙某的起诉未超过起诉期限。《行诉法解释》第四十三条规定：由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。从2009年10月30日孙某提起民事诉讼到2012年3月19日民事二审判决生效期间，这段时间该案一直作为民事案件在处理，导致后来孙某提起行政诉讼超过了起诉期限，该被耽误的时间不应计算在起诉期间内，该案的行政起诉期限应从2012年3月19日民事二审判决生效之日开始计算，所以申请人2012年5月21日提起行政诉讼并未超过起诉期限。
【评析】
笔者同意第二种观点。
起诉期限是法的安定性原则在具体诉讼制度中的体现,基于法律秩序和法律关系的稳定以及行政效率上的考虑,通过立法赋予行政决定在一定期间经过后便具有不可争力。由于行政行为一经作出便具有公定力,行政相对人如欲寻求救济,排除该行政行为的效力,必须在起诉期限期间内依法提起撤销诉讼。起诉期限设置的目的和功能即是为了维护行政行为的效力, 它从本质上看是法律规定的当事人不服某项具体行政行为时向法院请求司法救济的时间限制。
从行政诉讼类型的角度看，起诉期限的性质与民事诉讼时效不同，不是对行政主体的任何作为或者不作为提起任何一种诉讼都普遍适用的一个起诉条件,而是立法专门针对形成权的行使(向法院请求撤销侵犯其权益的具体行政行为)设置的一个除斥期间。由于撤销诉讼在性质上属于形成之诉,行政相对人行使的是形成诉权,而行政诉讼与民事诉讼的基本原理是相通的,因此,借鉴民事诉讼中形成之诉对应除斥期间的制度安排,对某项行政决定提起撤销诉讼的法定期间也应当是除斥期间。
起诉期限与民事诉讼时效相比存在较大的区别。例如起诉期限适用的是形成权,诉讼时效适用的是请求权;法院主要在起诉受理阶段审查起诉期限，但只能在实体审理阶段审查诉讼时效;法院可以依职权主动审查原告的起诉是否超过了法定期限，而诉讼时效由于发生的实体法上的效果,必须尊重当事人的意思自治,除非被告主张,法院不得主动审查和援用;在期间经过的处理上，原告在起诉期限届满后起诉的,法院可以裁定不予受理或在受理之后裁定驳回起诉，诉讼时效已过的,如果被告主张,法院须判决驳回原告的诉讼请求,如果被告没有主张时效利益,则原告有胜诉的可能性。
《行诉法解释》第四十一条规定的2年是除斥期间，除斥期间不因任何事由而中断或中止，在特殊情况下才可以申请延长和扣除被耽误的时间。该解释规定由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。但何谓“不属于起诉人自身的原因”，法律并未明确规定。从客观情况出发，除了不可抗力和被限制人身自由外，因行政机关或司法机关的因素造成起诉人起诉超过期限的情况也应包括在内。本案例的情况在司法实践中并不鲜见。由于现实生活的复杂性和自身法律水平的限制，一个案件到底是属于民事诉讼还是行政诉讼的受案范围，很多时候当事人并不能作出准确的判断。根据《民事诉讼法》第124条的规定，原告的起诉属于行政诉讼受案范围的，人民法院应告知原告提起行政诉讼，依照法律规定应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。即当原告的起诉不符合法院受案条件时，法院应行使释明权，才能更好地保障当事人的诉权。若法院未行使释明权，导致原告提起民事诉讼败诉后才知道应提起行政诉讼而超过了起诉期限，由原告来承受不利后果是不公平的。本案原告2009年知道公房承租人变更的事实，当年10月30日就提起了民事诉讼，一审判决直到2011年12月才做出，大大超过了审限，也是导致原告超过起诉期限的重要原因。在这两年多时间里，原告一直等待民事诉讼的裁判结果，不能苛求其再另行提起行政诉讼。如果不承认这种情况属于“不属于起诉人自身的原因”而对原告的起诉不予受理或驳回起诉，势必导致以后当事人遇到类似情况时，为防止超过起诉期限进行一案多诉，浪费本就有限的司法资源。
其实，原告请求判决房屋管理局对该公房承租人身份由孙某变更为王某的行政确认行为无效的诉讼请求也值得商榷。原告要求确认一具体行政行为无效，提起的是行政确认之诉。所谓行政确认之诉,是作为原告的行政相对人要求人民法院确认处于争议状态的行政行为无效、违法以及行政法律关系存在与否的一种诉讼形式。笔者认为本案原告应当提起行政撤销之诉，请求撤销房管局将该公房的承租人由孙某变更为王某的具体行政行为，以恢复孙某原公房承租人的身份。撤销之诉和确认之诉都是行政诉讼的一个类型，与撤销诉讼相比，行政确认诉讼具有补充性，即只有在撤销之诉、给付之诉不得提起时,确认之诉才是适当的。原告提起确认之诉,法院对其诉讼请求予以确认,并未满足原告实体上要求,如果原告欲达到实体上效果,只得再提出一个撤销或给付之诉,这样造成有限司法资源无端浪费。所以,各国皆规定只有当其他诉讼形式不能达致目的时,确认之诉才适当。当事人提起确认之诉的目的就在于请求司法权对既已存在的争议的行政法律关系予以明确的司法宣示。这种判决仅仅起宣示作用而已,不具有可执行的内容。确认之诉的胜诉判决,即确认判决是以既判力来作为解决纠纷的惟一方法,而与有执行力之给付之诉,以及有形成力之撤销诉讼不同。确认之诉具有预防诉讼的作用。
我国《行诉法解释》第五十七、五十八条规定了行政确认之诉适用的情形。当被告不履行法定职责但判决责令其履行法定职责已无实际意义，被诉具体行政行为违法但不具有可撤销内容，被诉具体行政行为依法不成立或者无效的情况下，或者当撤销违法的具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失时法院应当作出确认具体行政行为违法或无效的判决。本案的具体行政行为并非不能撤销，撤销了也不会给国家或公共利益造成重大损失，相反要撤销房管局变更公房承租人的行为才能恢复原告公房承租人的身份。当可以提起撤销之诉时就不宜提起确认之诉，所以本案提起撤销之诉更为适宜。
我国现行《行政诉讼法》及其司法解释规定的起诉期限本来只适用于撤销诉讼，但由于我国行政诉讼目前尚处于非类型化阶段,无论是撤销之诉，给付之诉还是确认之诉，都适用同样的起诉期限。在司法实践和学术研究中解释现行的法律规定时,起诉期限便自然而然地被当作适用于所有行政案件的起诉要件之一来把握,即立法上呈现出时效规定"一元化”的现象，导致出现了对公民合法权益救济不足的现象,未能达到为行政相对人提供有效且“无漏洞”救济的目标。因此 ,我国当前的行政诉讼时效制度设计还有待进一步完善。
