论行政赔偿的归责原则

引子

　　行政赔偿是国家赔偿的重要组成部分，行政赔偿制度的确立是近代以来民主法治理念以及行政实务活动不断发展的结果。从世界范围来看，各国损害赔偿责任的确立主要经历了两个阶段：第一阶段是由公务员个人承担赔偿责任，此时主权免责观念盛行，“国王不能为非”，公务员执行职务（主要是权力行为）不法侵害相对人，只承认公务员个人责任；第二阶段是国家逐步放弃主权豁免，承担国家对公务员行使权力所致损害的赔偿责任，并保留对公务员的追偿权，或与公务员负国家赔偿的赔偿性质即可推出承担赔偿责任的原因行为是违法行为，因此，不当行为亦属违法行为，违法加不当原则只不过一种广义违法原则；[page]

　　4.违法原则，我国学者采违法原则一方面是对国外归责原则错误认识的结果（如称瑞士的无过错原则为违法原则，称日本的过错原则为过错加不法原则），另一方面又是受行政诉讼法和国家赔偿法影响的结果。国家赔偿法规定了违法确认制度作为赔偿前提，确认包括附带确认（行政诉讼确认和行政复议确认）和单独确认（行政主体自我确认），行政诉讼确认指行政行为为法院所撤销，行政复议确认与单独确认和之差不多，大多集中于行为事实、证据、适用法律、程序、越权、滥权、不履行职责及显失公正，即行政诉讼法规定的撤销理由，我国学者对“违法”的理解亦围绕此展开，并以撤销为标志，显然我国学者所称的违法原则之违法本质上属于前文论述的行政诉讼中违法而非行政赔偿中违法。

　　违法能否作为归责根据（事由）？归责原则是建立在一定的归责事由上，而归责事由“是立法者基于特定的物质生活条件的需求，根据其立法指导思想，按其价值观分配损害结果而在法律上确认的唯一或核心的责任原因”。（53）可见归责事由只能有一个，为最终归责依据，有归责事由再加上其他归责要件，责任即可成立，无归责事由则无责任。但事实上是并不是所有的违法（行政诉讼中违法）都承担赔偿责任，如行政机关违反一般职责行为虽构成失职但却不对受害人承担赔偿责任，例如消防部门未严格履行消防检查职责，结果某舞厅因消防设施瑕疵发生特大火灾致使消费者受害，消费者不能以消防机关违法为由请求赔偿。再如公安机关疏于加强治安管理，辖区内多次发生盗窃事件，受害者亦不能以违法为由请求国家赔偿。显然我国学者所称的违法并不能构成归责事由，实际上近代以来均以过错作为归责事由，积极要求过错要件的为过错原则，消极不要求过错的为无过错原则。（54）从违法原则不需要主观过错角度而言，违法原则实质上是无过错原则，从客观过错说角度，违法为行为违反法定义务，又可解为客观过错原则，无论如何，违法原则不能构成归责原则。

　　由于违法原则中违法系行政诉讼中违法，带有相当大局限性。违法首先须获得确认，行政诉讼确认其本质是对行为效力的否定，由于行政诉讼属客观诉讼，目的是促使权力合法行使，确保客观法秩序，要在该种制度上强行嫁接一种确定行政赔偿责任、保障受害人权益、属于主观诉讼的行政赔偿诉讼（该诉讼中对违法的确认本质上属于性质判断），无异于缘木求鱼，它混淆了两种违法本质及价值功能上的巨大差异。采纳违法原则必然带来违法确认受到诉讼时效，行政诉讼受案范围，行政诉讼违法判断采狭义（法院只能以法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例为依据、参照规章。对于那些违背法的基本原则、精神、社会道德观念以及惯例的行为，则无法评判）以及我国法制不完备，各种法形式间相互冲突严重等因素的影响，对受害人保护极为不利。此外违法原则相当僵硬，如存在混合过错即受害人对损害发生亦有过错时，违法无法与受害人过错相比较，公平分配负担；违法的免责要件无法明确；违法无法区分等级；违法仅限于具体行政行为且为法律行为，对于一些合法危险行为所致不公正负担（如警察追捕逃犯子弹误伤行人）以及国有公共设施瑕疵致害均无法用行政赔偿加以涵盖，致使我国的行政赔偿制度偏于狭隘、僵硬，无法为受害人提供有效的保护，阻碍了行政赔偿制度的发展，对依法行政、建设法治国家实际上起到了破坏作用，必须予以摒弃。

　　笔者认为，我国应确立以客观过错原则为主，无过错原则为辅的归责原则体系：

　　一、以客观过错原则为主

　　从上文分析，正确确认行政赔偿责任的前提在于明确两种违法的划分，行政赔偿制度应采行政赔偿中违法概念，追究行政机关违反职务之责任，根据过错违法一元论，客观过错可用以包容行政赔偿中违法概念，建立我国的客观过错原则，与违法原则等相比，其优点主要有：

　　1.过错相当灵活。过错是一个价值判断与技术选择的结果，认定客观过错要综合预见与结果回避两方面，根据客观情况而定，既可采抽象标准又可采具体标准甚至是超出抽象标准的应然标准；认定过错还可考虑各种免责要件，如正当防卫、紧急避险、不可抗力等等；过错的这种灵活性为行政赔偿制度所必需，因为行政赔偿责任不同于一般侵权赔偿在于它是协调公共利益与个体利益的桥梁，“是一个复杂的问题，涉及到对人民权利的保障、公务员利益的保障和行政主体代表的公共利益的保障，各个方面、各种利益必须统筹兼顾、不能偏废”，法国1873年布朗戈案中法院宣称国家赔偿责任应“根据公务的需要，和平衡国家权力和私人权利的必需性而变化”，并不是绝对的。（55）

　　2.过错可以划分等级。归责事由是决定责任成立、程度的最根本要素，行政赔偿中违法为客观违法，难以确定违法程度，相反过错却可以划分不同程度，如法国公务过错以某一具体情况下中等程度的勤奋和注意为标准，分为一般过错和重过错，并对于一些特别困难或重要的公务，限于重过错方负责，如警察公务只对重过错负责；

　　3.在平衡公共利益与受害人利益方面，适用过错原则可以有效处理混合过错情况，可以将行政机关过错与相对人过错比较，公平分配损害负担；

　　4.在平衡公共利益与加害公务员利益时，适用过错责任可以承认行政机关过错与公务员个人过错并存，两种过错可共存于一个行为或分居于两个或多个行为中，根据双方过错程度分配损失负担，而违法则无法与公务员过错相比较，只会带来要么损失由国家负担，要么全由公务员负担的不公正情形；（56）

　　5.适用过错原则的最大优点是可以克服目前我国采取的行政诉讼违法确认的种种局限性，由于客观过错系建立在行政赔偿中违法基础上，审查行为范围广，客观过错几乎可以包容所有行为，包括一般权力关系行为、特别权力关系行为、外部行为、内部行为、行政机关的行政行为、非行政机关的行政管理行为（如立法机关、司法机关、军事机关、学校、村委会、居委会等的行政管理行为）、单方行为、双方行为（如行政合同）、抽象行为、具体行为、法律行为、准法律行为（如确认）、事实行为（如行政指导）、实体性行为、程序性行为、羁束行为、裁量行为等等，突破现行行政诉讼的受案范围，最大限度地保障相对人合法权益，真正做到“有权利必有救济”的法治理念。而违法原则由于采行政诉讼中违法概念，受制于现行行政诉讼体制，不仅受案范围狭窄，仅限于有限的几种具体行政行为、单方行为、外部行为、一般权力关系行为、行政机关（包括授权组织、委托组织）的行为、法律行为、实体性行为、羁束行为、有限的裁量行为（仅限于行政处罚显失公正），而且在诉讼时效、行政复议前置、行政最终裁决权等方面都受到不利影响；[page]

　　6.适用客观过错原则可以克服我国行政职责划分不清、程序法不发达等法制不完备情形。违法原则中违法确认只能依据法律、法规、自治条例和单行条例，参照规章来加以判断，由于法制不完备，且法官不能解释只能机械适用法律，导致违法确认相当困难，直接影响了相对人的赔偿请求，而适用过错原则，法官衡量过错存在与否的标准则相当广泛，可依据法律原则、精神、目的、社会主义道德观念、宪法、法律、法规、规章及其他规范性文件、行政规则、行政惯例、行政承诺、判例、先行行为等确定特定职务义务，以此衡量并确定过错，摆脱我国法制不完备的消极影响；

　　7.适用过错原则可以科学地确定国家责任。由于过错是针对特定职务义务之违背而言，违背一般职务义务不承担国家赔偿责任，因此只有行政机关违背了保护相对人的特定职务义务时方构成侵犯相对人权益而负赔偿责任，有效地避免了违法原则中即使违背一般职务义务仍应负责的不公正情形；

　　8.适用过错原则可以克服《行政诉讼法》与《国家赔偿法》的冲突，有效解决公务员个人行为的行政赔偿问题。我国《行政诉讼法》规定的受案范围中可诉行为限于职务行为，不包括公务员个人行为（包括职务相关行为和与职务无关的个人行为），然而国家赔偿法却规定公务员个人的职务相关行为致害应负国家赔偿责任，由此带来一个问题即公务员个人职务相关行为如何获得行政诉讼的违法确认？违法原则对此难以解决问题。而适用过错原则，对于职务相关行为，法院可追究行政机关疏于监督的过错责任，对于和职务无关的个人行为，如果行政机关因管理不善对于该个人行为的发生客观上提供了便利时，也可以追究行政机关的过错责任，如某公安机关枪支管理极为混乱，某民警私自携带枪支回家鸣枪祭坟，不慎将一女孩射死，法院可以追究行政机关疏于管理的过错责任。此外，对于无行为能力公务员个人行为致害，为保障受害人权益，法院也可以追究行政机关的选任及监督过错责任。

　　采客观过错原则必然带来一个改革现行行政诉讼制度的问题。行政诉讼法第67条规定了行政赔偿单独之诉，国家赔偿法第9条第2款规定了附带之诉，综合来看，我国的行政赔偿诉讼除适用调解外，其他事项完全受制于一般行政诉讼制度，不仅混淆了两种性质迥异（分别为主观诉讼和客观诉讼）的诉讼类型，而且给两种违法的区分、客观过错原则的实施，以及行政赔偿制度的发展带来了极大障碍。改革方案有二：一是参照绝大多数国家的做法，将行政赔偿诉讼交由民事法院审理，理由是在行政赔偿法律关系上，相对人和行政主体是完全平等的（尽管在行政行为时，二者会不对等），这也是多数国家采此制的原因，另外即使是行政诉讼极为发达的法国，两种赔偿责任并存时，如果相对人起诉公务员个人，该起行政赔偿案件亦可由普通法院审理。该方案可有效地区分两种违法，适用过错原则，但缺点是改革成本过大，会突破现行行诉、民诉体制；二是错鉴法国模式，在行政诉讼内部设立专门的行政赔偿诉讼制度，以区别于一般行政诉讼制度，适用特别的受案范围、诉讼时效、法院管辖权、举证责任、审理程序、裁判效力、执行等等，法院在审理行政赔偿时，其对于行为性质的判断不受一般行政诉讼判决的影响。

　　二。以无过错原则为辅

　　鉴于客观过错原则可以涵盖绝大多数行为，确立行政赔偿责任应主要依过错原则审理，但我们同时亦必须注意到：

　　1.无过错原则是行政赔偿的发展趋势。由于行政国家的出现，特别是我国长期存在国家与社会不分的状况，致使行政权的触角已延伸至社会的方方面面，从干涉行政到福利行政、从权力行政到非权力行政、从直接行政到间接行政，可以说无所不包，如此巨大的能量必然伴随着巨大的危险，人民在一定程度上对这种危险应负忍受义务，但一旦危险过大或形成特别牺牲，必然有涉公平，客观上需要行政赔偿制度来加以解决。过错原则为此实现了客观化，可以部分地起到无过错原则的作用，但终究要以过错即行为存在违背注意义务情形为前提，对于一些损害，行为人纵尽最大注意义务亦不可避免，由于此时仍局限于行为领域，法院虽仍可通过提高预见义务和结果回避义务来认定其过错，将其纳入过错原则之中，但有失牵强，相应地受害人对行政机关过错负有一定举证责任，给受害人带来一定困难，因此，从补救受害人角度出发，未来无过错原则必将取代过错原则。但这只是趋势，现实是考虑到国家的财政能力，我国行政机关依法行政水平等因素，目前难以全面实行无过错原则。从世界范围内来看，各国虽然适用无过错原则范围呈扩大趋势，但仍以过错原则为主也是这个原因。

　　2.目前各国适用无过错责任的主要是公共设施致害问题，如法国对公共工程、公共建筑物的实施、不实施，公共建筑物的存在缺乏正常维修、运行给第三者造成异常、特别损害负无过错责任，日本、韩国、台湾均以立法规定了公共设施瑕疵致害负无过错责任，德国对技术性设施障碍承担无过错责任，美国判例中也存在许多因国家供给设施维护不当欠缺安全性，承担无过错责任情形。

　　相反，我国在制定国家赔偿法时，立法者却将国有公共设施排除出国家赔偿范围之外，全国人大法工委在国家赔偿法草案说明中指出：“…桥梁、道路等国有公共设施，因设置管理欠缺发生的赔偿问题不属于违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿的范围，受害人可以依照民法通则的有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿”。（57）立法者以“不属于违法行使职权”为由将排除在外，理论上存在问题，国有公共设施的瑕疵主要表现为设置、管理欠缺，“管理”难道不是行使职权？管理欠缺显然构成违法行使职权；其次，立法者弄错了责任主体，现实中对国有公共设施进行管理的不仅有企事业单位（往往接受行政机关委托），更有行政机关，如环卫部门对绿化树木的管理；最重要的是，民法通则对此无法提供保障。依民法学者的见解，国有公共设施致害只能适用民法通则第126条建筑物及其他地上物责任，但依该条规定，建筑物及其他地上物限于“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物”，致害瑕疵是“倒塌、脱落、坠落”或表面陷落，但无论如何扩大解释，以该条去规范道路、河流、桥梁等国有公共设施，都无法突出设置尤其是管理之欠缺，不利于保护受害人，更有违其国家赔偿性质，从本质上讲，行政机关负责管理以及行政机关委托或授权其他组织管理的国有公共设施致害应属于国家赔偿：首先，责任的实质承担者是国家，行政机关作为形式上赔偿义务机关，其赔偿费用由国家拨款；其次，行政机关与相对人在国有公共设施利用上非为平等民事关系，国有公共设施系行政机关履行职责、服务于公共利益而提供的，使用者与之形成一种给付行政上利用关系，是一种行政给付行为，因设置管理欠缺给利用人致害，应负国家赔偿责任。[page]

　　国有公共设施的赔偿是个非常复杂的问题，各国一般规定仅对其设置、管理欠缺负责，这种瑕疵在理论上主要有客观说与主观说之争，客观说将瑕疵说成是客观、静态、物理上的不合理危险，主观说则从行政机关不作为角度出发，认为瑕疵在于行政机关怠于履行安全确保义务，笔者认为国有公共设施的瑕疵应综合两种学说，结合国有公共设施客观上不合理危险及行政机关履行职责的可能性及履行情况，具体地加以判断，无论如何，在瑕疵判断上，已超出了单纯行为层面，无法用客观过错原则来加以归责，只能从公平正义角度，承认国家对此负无过错责任。

　　目前我国学术界对无过错原则的担心主要在于它会模糊赔偿制度与补偿制度的界限，其实这种担心大可不必，比如同样奉行赔偿、补偿划分的日本、台湾、德国等，不也承认无过错原则吗？而且，无论赔偿、补偿，目的都是为了填补损失，从救济受害人角度，理论上拘泥于这种划分了无实益。总之，行政赔偿制度应当是个开放的制度，行政赔偿的归责原则不仅应适合我国国情，更应与世界同步，既着眼于现实，又放眼未来，只有这样，才能构建一个科学的行政赔偿归责原则体系、一个科学的行政赔偿制度。赵德关