公安、国家安全等国家机关具有行政机关和侦查机关的双重身份,可以对刑事犯罪嫌疑人实施刑事强制措施,也可以对公民实施行政处罚、行政强制措施。这就产生一个机关两种行为的划分问题。实践中,常常发生公安机关等滥用刑事诉讼行为,规避行政诉讼的问题。
在理解公安、国家安全等机关“依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”时需要注意如下因素:
1.主体。这类行为只能是公安、国家安全、海关、军队保卫部门、监狱具有侦查职能的机关,并且通常由其内部专门负责刑事侦查的机构和工作人员具体实施。
2.时间。刑事事实行为必须在刑事立案之后在侦查犯罪行为的过程中实施,公安、安全机关在刑事立案之前实施的行为一般应当认为是行政行为。
3.依据。该类行为必须在刑事诉讼法的明确授权范围之内。从刑事诉讼法的规定来看,公安、国家安全等机关能实施的刑事诉讼行为包括:讯问刑事犯罪嫌疑人、询问证人、检查、搜查、扣押物品(物证、书证)、冻结存款、汇款、通缉、拘传、取保候审、保外就医、监视居住、刑事拘留、执行逮捕等。公安、国家安全等机关在上述刑事诉讼法授权范围之外所实施的行为,均不在此类行为之列。例如,没收财产或实施罚款等不在刑事诉讼法明确授权的范围之列。
这里需要注意的是,刑法授权不属于“刑事诉讼法的明确授权”,例如刑法第17条第4款规定:因不满16周岁不予刑事处罚的,责令他的家长或者监护人加以管教;在必要的时候,也可以由政府收容教养。政府作出的收容教养行为不属于刑事诉讼法授权的行为,公民对其不服的,可以起诉。
4.对象。该类行为必须针对刑事诉讼法规定的对象。公安、国家安全等机关只能对刑事犯罪嫌疑人等对象实施刑事强制措施。如果公安、国家安全等机关对与侦查犯罪行为无关的公民采取强制措施的,是对刑事诉讼法授权范围的超越。在这种情况下,尽管它们具有“刑事强制措施”的名义,实际上仍是具体行政行为。公民起诉的,人民法院应当受理。