一、案情介绍
某 市国税局下属税务印刷厂有一纸品批发部。1996年7月该税务印刷厂提出要将纸品批发部对外进行承包。经报市国税局同意，与该局退休干部齐某签订了承包合 同。批发部承包经营半年后，由于种种原因，齐某提出无力经营，要求解除合同，更换承包人。1997年3月，市国税局、税务印刷厂及齐某经协商一致同意终止 原承包合同，将批发部收回，并对批发部资产进行清点。后市国税局根据承包的具体情况，做出了《关于纸品批发部遗留问题的处理决定》，决定承包期内的亏损全 由齐某承担，并从1997年5月起每月扣发齐某退休工资200元。齐某不服决定，遂于1997年6月向法院提起诉讼。国税
局认为，其行为属于行政机关对所属职工行使内部管理的行为，按照法律规定，不属于可诉行政行为，要求法院裁定不予受理。
二、案例评析
内部行政行为是一个学理概念。学术界为了区别行政机关对内、对外不同性质的管理行为，将行政行为划分为内部行政行为和外部行政行为。所谓内部行政
行 为，是基于上级与下级、组织与个人之间领导与被领导关系或其他的隶属关系，在行政机关内部就内部事物进行的管理活动，比如行政机关就机构建制、工作程序、 规章制度、后勤事务进行的管理及对公务员进行的奖惩、任免活动均属于内部行政行为，它是对行政机关自身及所属公务员产生行政约束力的职权行为，对外不具有 法律效力。
外 部行政行为，是与内部行政行为相对的概念。它是行政机关为实施行政管理，维护公共利益，对其它国家机关、社会组织、人民团体、公民个人所采取的以“命令 ——服从”为基本特征的管理行为，包括抽象行政行为和具体行政行为，如制定规范、处罚、强制、裁决、检查、命令等行为都属于外部行政行为。
内部行政行为与外部行政行为，其主要区别在于：
1. 行为与相对人之间的关系不同。实施内部行政行为的行政机关与该行政行为的相对人之间，必定存在一种领导与被领导的隶属关系以及其它隶属关系，或者存在一种 监督与被监督的法定的监督关系。实施外部行政行为的行政机关与该行政行为的相对人之间，基本上不存在领导与被领导的隶属关系或者其它隶属关系，而只存在管 理与被管理的关系。这种管理与被管理关系最终取决于外部行政行为的实施者所拥有的对某类行政事务的管理职能而不来源于该行政机关的领导职能。
2. 行政行为的作用力不同。内部行政行为通常只涉及行政机关的内部行政事务，其作用主要和行政机关的正常运转有关，不影响外部相对人的权利和义务，外部行政行 为是行政机关对外行使公共权利的行为，因而直接影响着外部相对人的利益。由于这两种行政行为的上述区别以及行政机关行使这两种权利的性质和依据也不同，因 此，不同性质的行为引起的争议应由不同的途径予以解决，即内部行政争议由行政机关自身解决，外部行政争议由法院解决。如果将行政内部争议也交由法院解决， 一方面法院不熟悉行政机关内部事务，并缺乏具体的争议处理手段，另一方面容易造成法院干扰行政机关正常工作，影响依法行政的[page]
效力。因此，行政诉讼法明确规定，法院不受理就行政机关对行政工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。
但是，值得注意的是，内部行政行为是否可诉，不能一概而论，因为行政诉讼法并未笼统的规定“内部行政行为不可诉”，而是规定公民不服“行政机关对其工作人员奖惩、任免
等决定”提起诉讼的，法院不予受理。因此，我们必须明确，并不是所有的内部行政行为都不可诉，而是只限于“奖惩、任免等决定”等内部行政行为。
行政诉讼法第12条第3项所言的“行政机关对工作人员的奖惩、任免等决定”主要包括以下决定：奖励、记功、表彰、警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、停职等决定;此外还应包括工资、福利、待遇及职称评定、住房分配等。对行政机关以上的决定不服，向人民法院起诉的法院不予受理，通常由行政机关的人事、纪检、监察等部门及行政机关的上级机关解决。
值得思考的是，行政机关的内部行政行为远不止以上行为。由于行政机关与行政机关之间、行政机关与法律法规授权组织之间、行政机关与受委托组织之间、行政机关与所属企事
业单位之间存在多种多样的关系，产生、变更、消灭这些关系的事实，均可称之为内部行政行为。
本 案所涉及的税务局对所属纸品批发部的承包纠纷的处理就是一种内部行政行为。但这种内部行政行为不同于行政机关对工作人员的奖惩或任免决定，它不是依据特别 权力关系实施的内部惩戒，而是作为行政主体对管理对象实施的制裁和处理。因为从内容上看税务局就承包亏损做出强制性补偿，要求原告承担亏损额并决定以扣发 工资的方式取得补偿，这一行为已不是简单的奖惩任免决定，而是针对承包人就承包亏损作出的强制分摊决定。原告不是以税务局干部身份受到处理，而是作为批发 部的承包者受到处理，而且此案是承包经营合同引起的纠纷，税务印刷厂与承包人齐某签订的承包纸品批发部的合同，实际上是以契约方式明确国家与企业经营者 责、权、利关系的行政合同，它与普通民事合同的区别在于行政机关享有一定优先权，即以国家权利为依据单方面做出变更、解除合同的行为;还享有对合同另一方 当事人违约行为予以制裁的权力。本案被告就是利用这种权力单方面追究承包人的法律责任，所以被告的这一行为并不是对行政机关内部事物管理的奖惩任免行为， 而是处理行政合同争议的特殊行政行为。对于这种争议，人事、纪检等内部调整机制是无法解决的，必须通过行政诉讼由法院通过审查行政行为的合法性最终解决争 议。因此，本案诉讼属于可诉的行政行为，法院可以依法受理。[page]
