行政拘留是警察治安管理处罚权中的一项重要权力，也是警察行政权的一项特殊权力，其特殊性在于:行政拘留是(短期)剥夺人身自由的行政处罚，是其他行政机关不能行使的权力。由于其本质是剥夺人身自由，行使权力不当或违法行使便直接侵犯当事人的人身权利，因而对行政拘留权的监督或控制尤显重要，本文重在论证行政拘留之检察监督。
一、行政拘留监督的意义
1.行政拘留适用的广泛性。从《治安管理处罚法》第三章“违反治安管理的行为和处罚”设定的条文看，这一章共计54条，只有3个条文未设行政拘留，设行政拘留的条文占94%;与罚款相比较，该章有9个条文未设罚款，设立罚款的条文占83%。从违反治安管理行为及其处罚设定的具体的条、款、项来看，共计127项，可直接适用行政拘留(含单处拘留和可以直接选择拘留)的84项，占处罚总项的66%，可直接适用罚款(单处罚款和可以直接选择罚款)的32项，占处罚总项的25%，大量的罚款措施只能和行政拘留并处，因而行政拘留是治安管理处罚的主要处罚种类，罚款则处于附加罚的地位。
2.行政拘留适用的随意性。行政拘留期限为1日以上15日以下，合并执行不得超过20日。为了限制行政拘留过大的自由裁量权，立法上将行政拘留期限设定为三种幅度:1日以上5日以下，5日以上10日以下，10日以上15日以下，也即适用行政拘留自由裁量的时限为1日至5日内、5日至10日内或者10日至15日内，不能在1日至15日间自由裁量，似乎在期限上控制了自由裁量权。殊不知，在《治安管理处罚法》中的违反治安管理行为及其处罚的设定上，几乎每个条文都规定根据不同情节采用不同处罚种类和幅度，而这些情节轻重的判断，由执法人员自由裁量，如该法第二十六条规定:“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款;情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”这里的“情节较重”指什么，法条没有规定，执法人员自然要自由裁量，因此，在立法上限制行政拘留自由裁量的幅度并不能从根本上解决行政拘留适用的随意性。
由于上述原因以及行政拘留涉及人身自由权，对行政拘留予以监督成为当务之急。
二、当前行政拘留监督与控制的不足
行政拘留作为治安管理处罚种类的一种主要形式，《治安管理处罚法》对其行使也设定了监督和控制，主要有:(1)决定权的控制，行政拘留处罚由县级以上人民政府公安机关决定，派出所作为查处治安案件的最主要的基层机构没有行政拘留决定权;(2)被处罚人有申请复议和提起行政诉讼的权利，通过行政复议和行政诉讼监督行政拘留权;(3)被处罚人有申请暂缓执行行政拘留的权利，通过暂缓执行行政拘留，防止违法行使行政拘留而侵犯当事人的人身权。[page]
纵观这种监督控制，笔者认为存在诸多不足。首先，上述(2)中的监督和控制基本上限于事后监督的范畴，申请复议和行政诉讼都是法律救济中的事后救济。其次，上述(3)中的暂缓执行，同样也是一种事后的补救措施，且暂缓执行行政拘留是附条件的，其条件包括两个:一是公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险，即是否暂缓执行行政拘留由公安机关自由裁量;二是提出担保人或者交纳保证金，保证金标准是每日二百元，对于家境贫寒的人，因不能交纳保证金而可能放弃申请暂缓执行。三是目前的听证程序未将行政拘留纳入其中。众所周知，自引进听证程序后，行政处罚即非常重视这一监督较重行政处罚的程序，《行政处罚法》曾专节规范听证程序，《治安管理处罚法》第九十八条也规定:“公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求听证……”而听证已将行政拘留排除在外。最后，虽然《治安管理处罚法》第一百一十四条第二款规定:“公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告;收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。”此处的监督同样是一种事后监督，实质上也并非对行政行为本身的监督，而且这种监督如何进行，本条只是一个原则性的规定，并没有具体内容。
笔者认为，在当前立法一时不能完善的情形下，对行政拘留只能加强检察监督。
三、行政拘留检察监督之建立思考
分权制约理论是行政拘留检察监督的直接理论基础。我国不采取“三权分立”制度，但同样实行权力制约，权力制约原则主要表现为监督原则。当前我国已形成权力机关监督、司法监督、行政机关内部监督和社会舆论监督等监督体系，但针对行政权的日益扩大，检察监督还有许多盲点，行政拘留便是其中之一。
法律监督是一个系统工程，系统中各要素相互联系，发挥良好的作用才是法律监督系统的根本。笔者认为，行政拘留检察监督各要素，应包括检察监督依据、检察监督原则、检察监督内容、检察监督程序和检察监督方式等五项要素。
笔者认为，当前情况下行政拘留检察监督可单独规定，这种规定应与《治安管理处罚法》第一百一十四条衔接。检察机关收到检举、控告后行使监督权。行政拘留检察监督内容包括实体和程序两个方面，主要是对证据是否确实充分(违法事实是否清楚)，案件定性是否准确，适用法律是否正确，行政拘留处罚是否明显不当，当事人权利的行使是否予以保障实行法律监督。行政拘留检察监督程序主要有受理、审查和决定，当事人可以在自己得知将被拘留处罚时(即治安管理处罚的告知阶段)提出申请，检察机关收到申请后认为符合法定条件即可受理、审查和决定。[page]
(作者为中国人民公安大学副教授)
