[案情]
1996年11月10日，天台县城关镇洋头洪村16的邱彩萍，与邻居为小事发生争吵，继而与当时年仅11岁的邱伟江相互扭打，致使邱伟江小便出血。事后，经法医鉴定属轻微伤。18日，县公安局以刑事案件受理，对邱彩萍实施48小时留置盘问，并于20日对邱作出监视居住决定，将邱与20多名男性犯罪嫌疑人，一同关押在一间不到20平方米的羁押室，直至25日。在长达七天七夜的时间中，邱自述受到了男性犯罪嫌疑人的种种侮辱和猥亵，致使她的身心受到严重摧残。
1997年1月1日，天台县公安局在作出撤销监视居住决定后，既未说明理由，也没有出具任何书面证据，又将邱送至天台县法制教育学校进行了强制教育。期间，邱既不能出学校大门，也不准家人探望，还被迫缴纳了各种不知明目的费用2510元，直至3月14日才与家人团聚。
1997年7月28日，邱彩萍向天台县法院提起行政诉讼，要求确认被告天台县公安局限制其人身自由行为违法，并赔偿精神损失12万元。8月22日，天台县法院受理了此案。11月14日在不公开开庭审理的法庭上，被告天台县公安局承认了非法关押邱彩萍，并将她与男性犯罪嫌疑人一起关押的事实，同时又辩称：“该羁押室内一切活动都在看守人员视线范围内，故不可能发生对原告人身实施侵犯行为。而原告在法制教育学校是受教育，没有限制人身自由。”邱不接受这一说法。
至1999年6月20日，天台县法院才作出一审判决，判决驳回原告的诉讼请求，邱接到判决后即离家出走。9月24日，邱母代女儿向台州市中级人民法院递交了上诉状，要求法院撤销天台县法院的判决，并判令天台县公安局给予一定的经济赔偿，同时向上诉人赔礼道谦。11月7日，台州市中级人民法院以不属于行政诉讼的受案范围为由，判决维持原判，驳回了邱的上诉请求。
[评论]
首先，定性错误，本案属于行政法调整的范畴
天台县公安局对邱彩萍的处理从一开始的定性上就错了。法医鉴定邱彩萍只给邱伟江造成了轻微伤，这一伤害程度就决定了邱彩萍至多只能承担治安处罚的责任，应该由公安局按照当时的《治安管理处罚条例》第22条第1项的规定“殴打他人造成轻微伤的”，对邱彩萍处以15日以下拘留或者200元以下罚款或者警告。【2006年3月1日生效的《治安管理处罚法》第43条仅保留“殴打他人”的事实不要求有轻微伤的后果即可拘留5—10日】。而天台县公安局却以刑事案件受理立案，使本案进入刑事诉讼程序，将邱作为犯罪嫌疑人进而得到刑事追诉，这就犯了一个根本性的错误。[page]
关于留置盘问或留置盘查的性质，法学界略存争议，我们认为宏观上它仍适用行政法的规则、由行政法来调整。根据《人民警察法》第9条的规定，人民警察在执行职务时，对违法犯罪嫌疑人可以实施最多不超过24小时的留置盘问，也称留置盘查。这种限制人身自由的措施既可能引起行政处罚程序，也可能导致刑事诉讼程序。正像1996年新的《刑事诉讼法》取消的收容审查一样，留置盘问更主要的是一种行政强制措施，属于《行政诉讼法》第11条第1款第2项规定的可以提行政诉讼的具体行政行为。也正像当年把收容审查当作可诉的具体行政行为一样，留置盘问在本案中仍然是可以提行政诉讼的，尽管它没有任何书面载体表现，在行政诉讼中人民法院可以运用确认判决对其合法性作出判定。
其次，监视居住，地点违法
接下来，天台县公安局又对邱彩萍作出监视居住的决定，将她与20多名男性犯罪嫌疑人一同关押在一间不满20平方米的羁押室中。这就在错误的路上走得更远了。根据《刑事诉讼法》第57条、第58条的规定，监视居住是指执行机关做出的使犯罪嫌疑人不得离开住处或指定居所的刑事强制措施。当事人没有正当理由不得离开其住所，因而监视居住地点有一定的特指性，而天台县公安局却把邱彩萍关押在一羁押室，显然是地点违法。
另外，天台县公安局把邱彩萍和20多名男性犯罪嫌疑人关押在一起且长达七天也属违法。根据《中华人民共和国未成年人保护法》在对未成年人司法保护一章中第41条的规定，在审前羁押的未成年人应当与成年人分别看管。本案中，邱彩萍未满18岁，当然是未成年人。而且即使是成为犯罪嫌疑人或被人民法院判决有罪的已决犯也应当男女分别关押。我国的《看守所条例》、《监狱法》等都有类似的规定。无论何种情况，男女分别关押是一个原则。
第三，法制教育学校于法无据，公安机关难卸责任
1997年1月1日，天台县公安局在对邱彩萍作出撤销监视居住的决定后，又将邱送至天台县法制教育学校进行了强制教育。在此期间，邱既不能出学校大门，又不准家人探望，也就是说仍然是处于被限制人身自由的状态。
天台县法制教育学校的合法性应当受到质疑。因为国家的法律、法规中都没有设立这种性质学校的明确规定，它既不是工读学校，也不是少管所，这种又能相对限制人身自由的法制学校，其设制缺乏相应的法律根据。这里，关键是天台县公安局的“送至”行为。这里的“送至”应理解为是公安局的决定，而该法制教育学校仅是无条件执行这一送至决定行为的主体。从法理上说，虽然天台县法制教育学校具体限制了邱彩萍的人身自由，但责任却应该由县公安局承担，因为县公安局是决定的作出者。这里可以认定法制教育学校与县公安局之间是一种行政委托关系。[page]
这种法制教育学校如果是以某些地方规章或层次更低的规范性文件作为依据设立的，那么，这些地方规章和文件也是违法的，因为它破坏了全国法律的统一，同时也违反《立法法》第8条第5项、《行政处罚法》第10条、第16条对限制人身自由的处罚和强制措施设定权的规定。另外，邱彩萍在法制教育学校期间，被迫缴纳了不知名目的2510元钱，这些钱的收取当然也是不合理的。这类法制教育学校是应该被取缔的。据查，此类法制教育学校仅浙江存在，现在已全部取消。
复次，本案属于行政诉讼的受案范围
邱彩萍于1997年7月28日向天台县人民法院提起行政诉讼时，仍未满18周岁，应该由作为监护人的父母作为法定代理人代理诉讼。天台县人民法院于1999年6月20日方作出一审判决，驳回了原告的诉讼请求。邱母作为法定代理人代女儿向台州市中级法院提出上诉，两个月后台州市中级法院以该案不属于行政诉讼的受案范围为由，驳回了邱彩萍的诉讼请求，维持原判。事实上，两级法院的判决都是错误的。该案中以下三点尤其需要引起关注：
其一，天台县人民法院在立案两年后才作出一审判决，这一久拖不决的案件早已超过了法定的审限，这种现象并不鲜见。现在，各级人民法院正在实施审判方式的改革，实行加重承办法官和合议庭责任的主审法官制度，这对于维护公正司法、提高审判效率具有重要意义。
其二，从整个事件的过程来看，天台县公安局先是对邱彩萍实施留置盘问，后又将她决定送至天台县法制教育学校进行强制教育，在结束法制教育之前均属于限制了邱的人身自由的行政处理的范围，这些都符合《行政诉讼法》规定的受案范围，故而两审法院的判决是错误的。
其三，根据《行政诉讼法》第43条的规定，法院应当在接到起诉书后七日内决定是否立案，而本案中的一审法院却在25日之后才决定予以受理，超过了法定期限。一审法院决定不公开审理此案倒是正确的，一是本案可能涉及到邱的隐私;二是邱本身还是未成年人。
本案的特殊性在于，原告既提出合法性审查的请求又提出赔偿的请求，属于行政附带国家赔偿诉讼的案件。原告要求天台县公安局给予一定经济赔偿并赔礼道歉的一、二审诉讼请求，决定了本案的性质。即原告请求法院确认被告行使职权的行为(本案中表现为留置盘问、监视居住和决定送至法制教育学校)违法或撤销了相应的行使职权行为之后，再请求给予以限制人身自由的天数为单位的国家赔偿，每日赔偿金的标准以上一年度职工年平均工资除以254天计算。根据《国家赔偿法》第30条的规定，在侵犯人身自由权的同时，侵犯了名誉权、荣誉权的应承担赔礼道歉、消除影响、恢复名誉的责任形式，本案中若县公安局的相关行使职权行为被确认违法后即应承担上述责任。但是本案原告诉请赔偿精神损失12万元缺乏法律依据，两审法院不予支持是正确的。[page]
最后，本案症结，公安机关职权行为的双重性
公安机关设置的机构序列是作为各级人民政府重要的一个职能工作部门，警察权是一种特殊的行政权，它的治安、户籍、特行、交通管理等职能都属于行政职能，受行政法规则的调整和支配，行使行政职能的行为自然属于行政诉讼范围;而公安机关的预审、侦查职能又属于刑事诉讼职能，受刑事诉讼法和国家赔偿法中刑事赔偿相关制度的调整。法律赋予公安机关行政和司法双重职能，因而公安机关也具有行政主体和刑事侦查主体双重身份，实践中，必须要识别公安机关到底是以哪一个主体行使哪一种职能，进而决定对其行为正确的适用法律来进行调整。这种区分要从行为的依据、行为实施的对象、行为的结果和法律责任几个方面去综合判断。公安机关既具有对违法行政法义务人员的行政强制措施、行政处罚和行政强制职行权;又具有根据刑事诉讼法授权而对犯罪分子的刑事侦查权。前者包括行政传唤、留置盘问、行政拘留以及对财产的查封、扣押、冻结等行为。后者包括对犯罪嫌疑人的询问和传唤，也包括刑事案件中的询问证人、搜查扣押物品、通缉嫌疑人、对刑事现场检查勘验、刑事鉴定，还包括刑事强制措施的拘传、取保后审、监视居住、刑事拘留、逮捕等。凡行政机关在行政诉讼中的所为行为的案件，应首先识别公安机关的主体资格及其行为性质。
支持本案两审法院作出驳回原告及上诉人诉讼请求的唯一依据就是监视居住属于刑事强制措施，不属于行政诉讼的受案范围。2000年3月10日最高人民法院公布施行的关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第1条第2款第2项把公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为也排除在行政诉讼的受案范围以外，即两审法院均认为监视居住属于公安机关行使刑事诉讼职能的行为。但笔者认为，这一观点在本案中是不能成立的，理由前边已作部分阐述。
要全面分析并正确认识本案的性质，必须全方位把握和认识天台县公安局在各个阶段作出的职权行为的性质。前已述及，以留置盘问为起点、以决定“送至”法制教育学校为终点的职权行为均属于法院应受理的行政强制措施，中间虽有一个刑事强制措施，但也是针对一个应该采取行政处理的法律事实而作出的错误决定且也是限制人身自由性质的，夹在前后两个同为可诉的限制人身自由的行政强制措施中间。故而综合考察本案案情，应得出的唯一正确结论即是本案属于行政诉讼的受案范围，一、二审法院的判决均是错误的。
在司法考试视野下考查公安干警、公安局的题目通常有两个考点：其一是考查公安干警的行为是个人行为还是职权行为(以职务行为来表述不够准确)亦可称执行公务行为——这种划分决定国家赔不赔偿;其二是行政行为还是刑事诉讼行为——这种划分决定是不是行政诉讼的受案范围以及是行政赔偿还是刑事赔偿。[page]
