中国证监会、财政部对上市公司及其中介机构因虚假陈述而作出的行政处罚类文件,发现具有如下特征,值得注意。
其一,从处罚种类上看,财政部的处罚种类较简单,仅行政处罚决定一种,而中国证监会的处罚种类较多,有行政处罚决定,也有责令整改通知或公开通报批评。
其二,从处罚种类的使用方式和内容上看,在中国证监会处罚种类中,2003年以前,行政处罚决定和公开通报批评一般分开使用,而后者数量较少;2003年以来,行政处罚决定和责令整改通知开始同时使用,即被处罚单位同时收到行政处罚决定和责令整改通知,且数量有所增加;处罚决定的内容主要是责令改正和罚款,而责令整改通知的内容基本上是行政处罚决定中"责令改正"条内容的展开,公开通报批评的内容除公开谴责外也要求进行整改。
而地方证监局往往出具限期整改通知书,虽内容涉及对虚假陈述行为要求限期整改,然而,是否可成为投资者侵权赔偿之诉的依据,则值得研究。笔者认为,限期整改通知书也可以作为虚假陈述民事侵权赔偿诉讼的前置条件文件。
其三,从处罚文件字号和名称上看,中国证监会处罚决定一直以"证监罚字()号"和"行政处罚决定书"的名义出现;而责令整改通知则以"证监责改字()号"和"责令整改通知书"的名义出现[在2003年以前,在处罚其他违法违规事项时,还有以"证监机构字()号"和"进行整改的通知"的名义出现];2003年以前公开通报批评则以"证监公司字()号"、"证监稽查字()号"和"予以通报批评的通知"的名义出现[在处罚其他违法违规事项时,还有以"证监机构字()号"和"予以批评的通报"、"予以公开批评的通报"的名义出现],并不完全统一。
其四,从处罚文件所依据的法律法规和救济手段上看,行政处罚决定书均依据《证券法》、《股票发行与交易管理暂行条例》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》及证监会的有关规定,并明示被处罚人在收到处罚决定书之日起60天内可以提起行政复议或3个月内提起行政诉讼;责令整改通知则依据《证券法》、《公司法》、《上市公司治理准则》、《企业会计制度》及证监会的有关规定,并明示被整改人1-3个月内提出整改报告,少数情况下也有1年的,但没有对救济手段作出明示;公开通报批评一般依据《股票发行与交易管理暂行条例》及证监会的有关规定,也没有对救济手段和救济期限作出明示。
在处罚文件中,行政处罚决定书所具有的处罚性质是毋庸置疑的,而责令整改通知和公开通报批评也同样具有处罚性质,姑且不论后两者在内容上均具有处罚决定书"责令改正"的含义,就行政法学的角度,其都是属于申诫罚的范围。
《行政处罚法》第8条规定:"行政处罚的种类:(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财产;(四)责令停产停业;(五)暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚"。
因此,虽然依据现行的法律法规,行政处罚有120种之多,但《行政处罚法》从性质上概括成六种是必要的,从学理上,则进一步可分成四类:其一,申诫罚,如警告。其二,财产罚,如罚款、没收违法所得和非法财产。其三,行为罚,如暂扣或吊销许可证和执照、责令停产停业。其四,人身自由罚,如行政拘留。
申诫罚是指对违反法定义务人的名誉、声誉给予不利的影响,使其精神上有一定的压力为内容的处罚。申诫罚最常见的处罚名称是警告,有时候处罚名称也表现为通报、公开通报批评、责令具结悔过等。
责令改正或责令整改的要求,在《行政处罚法》第23条("行政处罚的管辖和适用"章)明确规定:"行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为"。对虚假陈述引起的行政法律后果,《证券法》规定为行政机关可以对违法违规者予以警告、没收违法所得、责令改正和罚款等处罚。
从法理上说,对于任何一种违法行为,都应当予以改正,改正违法行为包括停止违法行为、消除违法行为所造成的危害后果、恢复合法状态、赔偿违法造成的损失等内容,故责令改正应当是行政处罚的一部分内容,是行政处罚的题中之义。如果分类的话,责令改正应包含在申诫罚的警告之中。对此,理论界和实务界存在不同的认识,故《行政处罚法》将责令改正没有列入行政处罚种类中而放在"行政处罚的管辖和适用"章。
因此,投资者因虚假陈述提起民事赔偿诉讼的话,中国证监会、财政部及有关行政机关出具的行政处罚决定书、责令整改通知书和公开通报批评通知,以及地方证监局出具的限期整改通知书等均应当可以作为提起诉讼的前置条件文件,在法律上,应当对最高人民法院《1.15通知》和《1.9规定》中规定的"行政处罚决定"作出符合行政法学的广义理解。
