简述行政处罚时效的意义

时效，是指一定的事实状态在经过一定的时间之后，便会依法发生一定法律效果的制度。时效并非为行政处罚法所独有，民法、刑法等部门法也都有自己的时效。不同的法律部门在时效的种类上存在差异，如民法上的时效，分为取得时效和消灭时效，刑法上的时效，分为追诉时效和行刑时效，而行政处罚时效，则分为追究时效和执行时效。所谓行政处罚的追究时效，是指行政处罚机关和其他有处罚权的组织对违法行为人依法追究法律责任的有效期限，如果超出这一期限，则不能再行追究；所谓行政处罚的执行时效，是指行政处罚作出后，如经过一定期间仍未执行，则可免予执行。对于行政处罚的时效问题，我国过去的立法中缺乏普遍、统一的规定，只有个别单行法律、法规中对追究时效有所涉及。然而，行政处罚时效又是一项非常重要的制度，它对切实保证行政相对人的合法权益，促进行政处罚效率的提高，有着不可忽视的作用。长期以来，理论界和实践界都一直关注我国行政处罚制度的建立。在这方面，主要有两种观点：（1）确立全面的行政处罚时效制度。其理由是，行政处罚的追究时效和执行时效的功能基本相同，应当同时规定。国外立法也有这样的先例。（2）针对当前行政处罚实践中的主要问题，可只就追究时效作出统一规定，至于执行时效，根据我国行政处罚的特点和实际情况，目前可以暂不考虑，如某些执法领域确有必要规定的，可以放到单行法律、法规中解决。
从行政处罚法的规定来看，在行政处罚时效在立法思路上基本上采纳了上述第二种意见，但又有所不同。具体地讲：
（一）规定了一般情况下行政处罚的追究时效，即违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。根据这一规定，行政处罚主体对超出二年才发现的违法行为，除法律另有规定外，原则上不再进行追究。这样，就弥补了大多数单行法律、法规缺乏追诉时效的弊端，有利于督促行政处罚主体集中精力查处案件，克服行政效率低下的官僚主义作风，有效地提高国家行政管理的效能。同时，也便于行政处罚主体及时可查明案情，防止因事过境迁而增加案件调查取证的难度，减少行政处罚发生失误的可能性。也许有人会从另一个方面提出这样的问题：由于时效届满而对违法行为人不再处罚，是不是意味着放纵违法呢？我们认为，这与放纵违法的本质是绝然不同的。与犯罪行为相比，违法行为的社会危害性较轻，如果经过较长的期间内未被发现，而此后行为人又没有实施新的违法行为，表明他已经不再对社会具有危害性，行政处罚的目的业已实现，没有必要再通过适用行政处罚达到对违法的纠正。 [page]
（二）法律对行政处罚时效另有特别规定的，适用特别规定。法律对行政处罚时效问题作出的特别规定，主要有以下情况：（1）有的违法行为较其他行为轻微，但依法又不能完全免除行政处罚，为体现行政处罚的公正性，在确定追究时效方面不宜整齐划一，而应当通过单行法律有所例外，即根据具体情况采用较短的追究时效。如《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十八条规定：“违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的，不再处理。”这样，凡是治安管理处罚领域的时效问题，就要适用六个月的时效期间，而不是二年。（2）有的违法行为的危害性比较严重，单行法律采用较长的追究时效，以更好地震慑违法行为人。如《中华人民共和国海关法》第四十四条和《中华人民共和国海关法行政处罚实施细则》第十八条规定，“因纳税义务人违反规定而造成的少征或者漏征，海关在3年以内可以追征”；“违反海关监管规定的行为在3年以后发现的，免予处罚”。
行政处罚时效从何时起计算，涉及追究时间的长短。行政处罚法规定了两种计算方法：（1）一般情况下，从违法行为发生之日起计算。所谓违法行为发生之日，应当理解为违法行为成立之日。由于法律、法规对各种形态的违法行为所规定的具体构成要件并不相同，因而认定违法行为成立的标准也不相同。对只要实施了规定的行为即构成违法，而不需要某种危害后果的行为，如《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十七条中规定的“无驾驶证的人、醉酒的人驾驶机动车辆，或者把机动车辆交给无驾驶证的人驾驶”的行为，以及“在县级以上公安机关明令禁止通行的地区不听劝阻强行通行”的行为，应当从行为实施之日起计算；对需要有某种危害后果发生才构成违法的行为，如《中华人民共和国草原法》第二十条规定的“在草原上砍挖固沙植物和其他野生植物或者采土，致使草原植被遭受破坏”的行为，则应当从该危害后果发生之日起计算。（2）违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。所谓违法行为有连续状态，是指行为人基于同一的或者概括的违法目的，连续多次实施性质相同的违法行为，而触犯同一个法条的情况。如在相隔不太长的时间里多次贩卖盗版激光视盘，或者多次制造假酒等情况，就属于违法行为有连续状态。对于有连续状态的违法行为，尽管可以按独立存在的具体行为的个数将其分解为若干相应的违法行为，但由于它们在性质上完全相同，处理中并不对各个独立行为分别适用行政处罚，而是以一行为依法从重论处。公安部在《关于执行〈治安管理处罚条例〉若干问题的解释》就规定，对连续行为的处罚，不适用“分别裁决，合并执行”的方法。所谓违法行为有继续状态，是指行为人的一个违法行为实施后，该行为及其造成的不法状态处于不间断持续的状态。如强令他人违反消防安全规定冒险作业的行为，以及在城镇违反规定使用高量过大的音响器材，不听劝阻，影响周围居民的工作或者休息的行为，在其结束以前，都是有继续状态的违法行为。这些行为虽然经过的时间可能较长，但实质上只是一个行为，因此只能适用一次行政处罚。鉴于有连续状态违法行为和有继续状态的违法行为都存在一定的延续时间，为了使这两类行为受到应有的制裁，行政处罚法规定，其追究时效均应当从违法行为终了之日起计算。[page]