商业银行是否具有行政处罚权？

问：一开户单位即出票人因开具空头支票而被开户银行处罚，开户单位委托的律师认为商业银行作为企业，与开户单位是平等民事主体不具有行政处罚权，而商业银行却认为自己的处罚依据是中国人民银行颁布的《支付结算管理办法》。公说公有理，婆说婆有理，那么出票人与商业银行之间究竟是民事法律关系，还是行政法律关系？商业银行是否具有处罚权？
答：从行政法律角度看，律师的说法是成立的，商业银行与出票人之间应是平等的民事法律关系。因为商业银行是企业，与出票人是由于服务而产生的合同关系，应由《合同法》来规范。出票人签发空头支票，违反了《合同法》的诚实信用原则，所以出票人必须承担违约责任，可是承担违约责任的依据是什么？是双方签订合同时的约定吗？在实践中商业银行并未与出票人签订书面合同，更没有对违约责任作明确的约定（当然这并不是说商业银行与出票人合同关系不成立，他们之间的合同属于不要式合同，即法律没有要求特定形式的合同)。《合同法》第123条规定：“其他法律对合同另有规定的，依照其规定。”《票据法》第88条规定，支票的出票人所签发的支票金额不得超过其付款时在付款人处实有的存款金额，否则为空头支票，禁止签发空头支票。所以出票人必须承担违约责任。那么承担违约责任的依据也应是《票据法》。《票据法》第104条规定，签发空头支票的，情节轻微，不构成犯罪的，依照国家有关规定给予行政处罚。那么处罚的机关是谁？又是什么有关规定？作为与出票人是平等民事关系的商业银行是否具备行政处罚权？
《票据管理实施办法》是由国务院批准，中国人民银行发布的行政法规，其中第31条规定，签发空头支票的，由中国人民银行处以票面金额5%但不低于1000元的罚款。此条款明确了中国人民银行对签发空头支票这种行为具备行政处罚权，中国人民银行与出票人之间是行政法律关系。但在日常操作中是商业银行直接根据中国人民银行颁布的《支付结算办法》第125条规定，出票人签发空头支票，银行应予以退票，并按票面金额处以百分之五但不低于1千元的罚款。依此是否可以推定是法律、法规“授权”或是中国人民银行“委托”商业银行行使行政处罚权呢？
一、是法律法规授权吗？根据《行政处罚法》第15条规定，除具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施外，第17条规定法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施处罚。即法定授权必须具备两个条件，一是法律、法规授权；二是具有管理公共事务职能的组织。《支付结算办法》是中国人民银行颁布的，属于规章，低于法律和法规的效力，而且商业银行不是管理公共事务的组织，所以法定授权的推定是不成立的。 [page]
二、是中国人民银行委托吗？《行政处罚法》第18条规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚。第19条规定，受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉法律、法规、规章和业务的工作人员……；商业银行是以盈利为目的的企业，而不是事业组织，在操作中商业银行也没有以中国人民银行的名义进行处罚，而是以自己的名义，并直接将罚款收计入结算手续费或是营业外收入科目。所以商业银行受中国人民商业银行委托的推定也是不成立的。
综上所述，可以确定商业银行不具备行政处罚权。商业银行与出票人是平等民事关系，中国人民银行与出票人是行政法律关系，中国人民银行对出票人签发空头具有行政处罚权，但中国人民银行直接进行行政处罚在实践中缺乏可操作性。所以，应对《票据法》进行修改，明确规定对签发空头支票的处罚机关是中国人民银行，并可以委托商业银行以中国人民银行的名义行使处罚权。虽然商业银行不是管理公共事业的事业组织，不符合《行政处罚法》中行政委托的受委托的主体资格，但我国《立法法》第83条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定不一致的，适用新的规定。《票据法》与《行政处罚法》同属全国人大及其常务委员会制定的法律，所以在适用时可以优先适用《票据法》中建议修改的条款；在具体业务操作中受委托的商业银行应开具中国人民银行统一印制的罚款单，罚款收入上缴国库。