导读：
相对集中行政处罚权制度，是《中华人民共和国行政处罚法》第十六条确立的，指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关
相对集中行政处罚权制度，是《中华人民共和国
行政处罚法》第十六条确立的，指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。以法律的形式确认相对集中行政处罚权，其初衷是解决多头执法、不作为等为题，为改革行政管理体制提供了法律依据，意义是重大、深远的，但是，我们在集中行政处罚权面前，总的来说，还是实践多，理论少；教训多，反思少。针对这种情况，许多专家和学者开始考虑这项制度或是改革措施出台的背景、所能解决问题的可能性及现实性。结合相对集中行政处罚权的开展情况，本文试图从经验教训、具体方式的选择和整合等方面重新阐述相对集中行政处罚权的合理模式，以飨读者。
一、相对集中行政处罚权现状
1996年4月15日发布的《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》中第一次明确要求做好相对集中行政处罚权的试点工作，《国务院关于全面推进依法行政的决定》和《国务院全面推进依法行政实施纲要》又先后对相对集中行政处罚权再次强调。在国务院的推动下，相对集中行政处罚权工作从无到有逐步开展起来，自1997年5月北京市宣武区第一个启动以城市管理领域为突破口进行相对集中行政处罚权试点工作，至2002年8月份，全国已先后有23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市经国务院批准，开展了相对集中行政处罚权的探索性工作，范围上也以城市管理为核心向文化、卫生等领域探索，2002年8月22日国务院并授权省、自治区、直辖市人民政府批准决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。但在实践过程中，一些问题也不断暴露出来，引起了一些专家学者以致国务院法制办领导的高度关注归结起来主要有：
（一）集中行政处罚权的范围不明。
1、立法不明确造成实践混乱。行政处罚法第十六条仅规定了相对集中行政处罚权制度，国务院及其法制办给各实施城市的批复也只是列举了几大类涉及城市管理方面的行政处罚权，究竟应当集中行使哪些行政处罚权，相对集中到什么程度，缺乏明确的界定及界定的标准。有些城市集中处罚权范围已经远远超过国务院及其法制办批复的范围, 有的甚至集中了专业性很强的行政处罚权。例如大连市相对集中的行政处罚权除国务院批准的范围外，还集中了建筑市场、房地产管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。深圳市罗湖区集中的行政处罚权的范围更广，除国务院批准集中的范围之外，还包括文化市场管理、房屋租赁管理、旅游市场管理、社会医疗管理、计划生育管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。有的城市盲目求大、求全，集中行政处罚权的领域铺的太宽，将一些毫不相关的行政处罚权捆绑集中，结果与各行政职能机关的关系协调困难，纵向的内部管理层次和结构很难理顺，相对集中行政处罚权的优势不仅没有表现出来，原有的稳定的管理力量也受到了削弱，违背了相对集中行政处罚权的初衷。[page]
2、部分集中处罚权造成新的权力交叉。国务院批复给实施城市集中行政处罚权的范围中，集中的环境保护、工商行政、公安交通管理等方面的只是部分行政处罚权。集中环境保护方面的只是社会生活噪声污染和建筑施工噪声污染的行政处罚权、对城市饮食服务业排污行为的行政处罚权；集中工商行政管理方面的只是无照商贩的行政处罚权；集中公安交通管理方面的只是侵占道路行为的行政处罚权。除划转的这部分处罚权外，环境保护、工商行政、公安交通等部门还保留其他的行政处罚权，因而对这些部分划转的行政处罚权，极易与行政职能机关仍保留的行政处罚权混淆，造成界限不清，实践中很容易形成执法误区，并出现新的执法交叉或执法真空现象。而且将部分的行政处罚权从原行政职能部门中分离出来相对集中行使，增加了执法队伍，与“精简、统一、效能”的原则是相悖的。
3、集中专业性较强的行政处罚权造成执法低效。相对集中的行政处罚权应是多头执法、职责交叉、执法扰民问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，而且也主要是针对面上的、处罚简单易行的、技术含量不高的、易反复的行为。但是目前各实施城市集中的行政处罚权中却包含一些专业性很强的处罚权。例如环境保护、
城市规划等方面的行政处罚权。从环保的特点看：环保的行政处罚与市容、市政、绿化等一般城市管理的行政处罚有一个重大的区别，一般城市管理行政处罚对违法行为的认定较为直观，如乱涂乱画、乱扔垃圾、破坏绿化等，一般不需要专业知识和技术鉴定就能认定，而对违反环保法规的行为如认定噪音超标、水质的测定、空气污染等必须具备较强的专业知识和相应的检测手段、检测设备。
（二）行政管理断链。
1、职责不衔接。实行相对集中行政处罚权制度要对分别属于各行政职能机关的行政处罚权进行重新配置，各行政职能机关都交出一部分行政处罚权给相对集中行政处罚权的实施机关，由其独立行使，变多家执法为一家执法。因此，相对集中行政处罚权具有“权力转让性”，对于享有某一职权的原机关来讲，其与相对集中行政处罚权的实施机关的关系就是一种权力转让关系（当然这种权力转让必须符合一定的条件和程序）。相对集中行政处罚权以前，
行政许可权、行政收费权、行政处罚权、行政强制权都由一个机关统一行使。这种集行政许可、行政处罚等各种行政权于一身的行政管理模式，行政权在一个部门内部“一条龙”运作，客观上使各种行政权的行使衔接紧密，有利于提高工作效率。但是这种模式存在着权力过度集中、不利于监督等弊端。相对集中行政处罚权后，行政权进行了重新配置，在现有立法体制下横向调整部分行政处罚权并集中由一个部门行使，较好地解决了多头执法、职责交叉、重复处罚等问题，形成了行政许可与行政处罚之间相互制约的关系。但与此同时，对某一项社会事务的行政管理“链条”被纵向切割，即原由一个部门统一行使的行政许可权、日常管理权与行政处罚权相分离，分别由行政职能机关和相对集中行政处罚权的实施机关行使。在这种新的体制下，实践中出现了相互脱节、监管失控等新问题。如法律规定严重影响城市规划的建筑物必须拆除，不影响城市规划的可以没收，而是否严重影响城市规划则由规划部门认定，但有的相对集中行政处罚权的实施机关根本不与规划部门沟通。再如行政职能机关拒绝或怠于向相对集中行政处罚权的实施机关提供作出行政处罚所需要的各种行政许可资料，对于相对集中行政处罚权的实施机关作出行政处罚决定并责令相对人限期改正的，行政职能机关不在期限内为相对人补办相关手续，致使相对人无法消除违法状态，以及由于行政职能机关的前期管理存在违法或缺位，造成相对集中行政处罚权的实施机关无法有效地依法实施处罚, 等等。这些问题的出现，表明如何衔接原本合一的行政管理“链条”，是实施相对集中行政处罚权制度以后应当解决的一个重要课题。[page]
2、协调困难。相对集中行政处罚权的实施机关拥有的法定职权是行政处罚权，不包括行政许可、行政收费、行政
强制执行等其他行政权。事实上相对集中行政处罚权的实施机关所拥有的处罚权已经属于行政管理的末端，尽管处罚权是相对集中了，但这之前的所有行政管理职能都还分属于相关行政职能机关。由于行政管理活动的复杂性和多面性，各个部门之间，从本位利益出发，普遍存在着一种“不买帐”的现象。而对于一个具体的行政管理活动，行政管理权和处罚权又多是相互依存、相互促进、相互制约的，而旧的行政管理习惯和行政管事职能的分散性，客观上使相对集中后的行政处罚权和其他行政管理权的协调难的问题显得更加突出。处理得好，可以提高宏观管理效能；处理不好，将会产生极高的协调成本。目前，各地大都通过政府发文件或各有关部门共同发文件的形式确立各方的协作关系。虽然如此，由于文件的规范程度和强制程度所限，从目前实施的情况看，这两个机关之间的协作关系并没有得到有效的处理。相对集中行政处罚权的实施机关与行政职能机关如果协作不好，将会带来两方面的后果，既影响相对集中行政处罚权实施机关行使处罚权，又影响行政职能机关行使行政职权的积极性。
3、监督检查职责划分不清。这是目前开展相对集中行政处罚权面临的最明显、最实际的问题。分权后，行政职能部门行使行政许可权，相对集中行政处罚权的实施机关行使行政处罚权，因而两者之间出现了一个巨大的监管阶段，也即监督检查阶段。行政职能部门作为主管部门，应当对该领域的事务行使日常的监督检查职责，相对集中行政处罚权的实施部门为了行使行政处罚权，也必须对该领域的社会事务进行监督检查，由此出现了监督检查职责的交叉，现俗称“监督检查扰民”。由于责任和利益所致，双方都想把本部门的职责分清，却又都不愿履行监督检查职责，认为监督检查职责都是对方的职责，由此造成了谁都可以管、谁也都可以不管的局面。
（三）专业技术鉴定不独立。
由于行政处罚权相对集中，综合权限范围较广，专业性强，涉及城市规划、环境保护、公安交通管理等方面的专业性内容较多，许多违法行为的确定、行政处罚决定的作出都必须依靠专业技术鉴定。按照现在的行政管理体制，行政机关不仅要履行行政执法权，还负责解决与行政执法相关的技术问题。因此，不少行政机关都分别设置了附属的技术检验、鉴定机构，为所在部门的行政执法活动提供技术服务。相对集中行政处罚权后，原有的专业技术检验、鉴定机构大部分仍是行政职能机关的下属事业单位甚至是由行政职能机关直接来鉴定。相对集中行政处罚权实施机关对于需要作技术分析、鉴定、检测的违法案件，除小部分可以委托社会中介机构进行鉴定外，大部分还得求助于行政职能机关。技术检验、鉴定机构隶属于行政机关，容易引发行政相对人对技术检验、鉴定结论的不信任感，而且这种机制很容易造成行政职能机关对相对集中的行政处罚仍有很大的主导性，不利于相对集中行政处罚权的实施机关独立行使职权。[page]
（四）缺少强制措施和强制执行权。
首先，相对集中行政处罚权的实施机关缺少行政强制措施。行政处罚权虽然转移了，但是相应的行政强制措施权却没有转移。例如，属于相对集中处罚权范围的违章停车行为、经营户占道设摊行为，由于驾驶证、行驶证、工商营业执照是相关行政管理部门核发的，法律法规规定只有发证部门才有暂扣这些证件的行政权力，因此相对集中行政处罚权的实施机关就无权在查处这些违法案件中行使暂扣有关证件的行政强制措施，缺少应有的执法手段，造成执法不力。其次，相对集中行政处罚权的实施机关缺少行政强制执行权。由于处罚权的相对集中，执法机关的执法任务大增、处罚案件也相应增加，需要强制执行的行政处罚决定自然也增加。但由于相对集中行政处罚权实施机关没有行政强制执行权，行政强制执行权要么仍属于行政职能机关，要么要申请
法院强制执行，因而造成或者行政处罚决定无法实现，或者相对集中行政处罚权的实施机关化费大量的精力于申请法院强制执行或要求行政职能机关强制执行，最终的结果都是行政处罚的软弱、行政效率的低下。
（五）城市管理以外的领域，或是关联性不强，或是管理的地域过于分散，或是专业性过强，实行相对集中行政处罚权的余地不大。
相对集中行政处罚权实践过程中出现的这些问题，是体制改革和制度创新过程中产生的。上述分析的问题，全国各实施城市具有共性，因此，解决这些问题是推进和完善相对集中行政处罚权制度的关键。
二、相对集中行政处罚权的改革与选择
相对集中行政处罚权制度的设立，是有其深层次的社会背景的。首先是行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复和执法扰民问题。由于政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位，以及长期以来在一些立法工作中过于强调"条条"管理，法律、法规所规定的行政处罚权往往落实到政府的某一个具体部门。在制定行政处罚法时，据有关方面的调查，在一些省、市，实施行政处罚的队伍超过100支，而且每年还要增加3至5支；有的政府部门下面还"依法"设置了7、8支执法队伍。结果，一方面行政执法机构林立，行政执法队伍臃肿，"几十顶大盖帽，管着一顶破草帽"，执法"扰民"现象严重。同时由于这些享有行政处罚权的机关处罚权和管理权不分，使得这些享有处罚权的行政机关的处罚管理权依然不明确，经常“互相打架”，出现多个机关争夺一项处罚权的情况，如海关与公安、工商部门对走私的处罚、食品卫生与质量监督部门对食品的管理和处理、药品与工商部门药品的管理与处罚、土地和城建部门对非法建筑的管理与处罚等经常发生磨擦与纠纷。据2000年的一项统计，在处罚管辖权方面发生类似争执和矛盾的机关已有16对。多机关处罚和重复处罚，给公民、法人带来了不公正的法律后果。其次是相关部门之间职权交叉重复，导致的行政执法力量分散，行政执法效率低下问题，难以形成有效的经常性管理甚至执法“真空”。第三是行政执法机构膨胀，行政执法成本高昂问题。在现实生活中，往往是制订一部法律、法规后，就要设置一支执法队伍。随着经济和社会关系日趋复杂，行政机关的行政管理事务越来越多，需要和行政部门及其法律、法规也日益增多，如果每一个部门都设一个执法队伍的话，势必造成行政机构的无限膨胀，浪费人力、物力资源，这迫切需要设立一种可以精简机构，优化执法资源，提高行政执法水平和效率的制度，形成运转协调、行政行为规范的行政管理体系和行政执法体制，降低行政执法成本。第四是从源头上治理腐败，减少行政执法过程中的腐败行为。由于行政执法涉及到经济、文化、社会事务的方方面面，政府部门几乎都有行政管理职能。由于多年来行政机关的权力与利益没有完全脱钩，加之行政执法人员素质良莠不齐，导致一些地方和部门从局部利益出发，把执法权当成为本机关谋取利益的手段，有利的事情争着管，无利的事情都不管，不仅造成重复处罚，对违法违纪甚至应该移送司法机关追究刑事责任的案件不移送，而是以罚代刑、以罚代管，也滋生了官僚主义，甚至滋生腐败，客观上也纵容了违法犯罪行为。[page]
在这种背景下，相对集中行政处罚权开始步入行政管理体制。从已经批准实施相对集中行政处罚权的城市实际调整的行政处罚权范围看，主要集中在城市管理领域。城市管理是我国行政管理大系统的一个分支系统，而其本身又可以分解为若干个职能不同的子系统，所以它是一个十分复杂的整体。城市管理方面的职责主要有城市规划、房屋、土地、建筑业、市政公用事业、市容环卫、园林绿化、公安交通管理等方面。与之相适应，在行政处罚相对集中以前，原来由规划、房管、国土、建设、市政、市容环卫、园林绿化、交警等多个主管部门行使各自的行政处罚权，造成条块分割、多头执法、重复处罚等现象，也容易导致各职能部门之间的纠纷和矛盾。因而城市管理领域是权力行使重合比较显见的领域。所以，目前各实施城市基本上都是在城市管理领域内进行相对集中行政处罚权，在此基础上，有些城市已经开始在交通、文化等行政管理领域开展相对集中行政处罚权工作。
因此可以说，相对集中行政处罚权是对行政管理体制的改革，是现实的选择，但并不是唯一的选择，出于相同的原因，还有一项体制性改革在同步进行，那就是综合执法。
中编办在深圳所进行的综合执法已被许多人所熟知，即合并机构，推行“大处制”，内部运行机制上执行“决策”、“执行”与“监督”的相对分离。现在深圳的综合执法试点工作已经结束，正在向多个城市推广，从系统方面看，文化、新闻出版、广播电视领域也正在按照深圳模式进行改革，甚至于公安机关的改革也具有综合执法特征，公安执法人员已占行政执法人员总数的一半左右，涉及治安、交通、消防、户政、外事等多个领域。
无论是相对集中行政处罚权，还是综合执法，都有其固有的不足。相对集中行政处罚权是按照行政执法职能，如行政处罚、行政许可职能来划分的，按照行政许可法的规定，下一步还可能出现相对集中行政许可权，因此不可避免的就是各类执法权之间的衔接不够 问题，特别是市场准入和准入后的监管目前已成为非常突出的问题。在行政许可法的起草过程中，专门设计了监督检查制度也是出于这个考虑。综合执法则继续沿袭传统的按管理领域来划分执法部门，只不过是尽可能得将职能相近的执法部门予以合并，很容易步入“N+N”的怪圈，即简单得将原有执法部门降格为执法机构，原有的部门间的问题变为机构间的问题，难以达到改革的预期目的。即使短期内实现了“综合”，其成果也是难以巩固的。
在这种情况下，许多专家纷纷开始反思，重新考虑相对集中行政处罚权和综合执法的机制性问题，有的主张通过立法解决，有的主张加强监督。但我们以往的立法多是“条块”式，修订起来无疑是一项繁浩的工程，而加强监督又过于抽象。在诸多的尴尬和无奈下，一些实行相对集中行政处罚权的部门有重新走回老路，将曾经分离开的行政处罚权和行政管理权重新合并到一起，而从其他部门集中过来的行政处罚权也变得可有可无，只保留名义上的“一套班子，两块牌子”。因此我们有必要在这两种体制改革中寻找一条中间道路，就是对行政处罚权的审核、决定权相对集中，而市场监管、社会管理权仍由原部门行使。在这种体制下，部门之间的合并与否就显得无足轻重了。[page]
三、相对集中行政处罚审核、决定权分析
（一）相对集中行政处罚审核、决定权的法律可行性
其直接依据就是行政处罚法第十六条规定。行政处罚从环节上可以分为调查取证、审核、决定和执行，既然行政处罚权可以整体相对集中，当然可以对以一般程序处罚的审核、决定两个环节予以集中。鉴于行政处罚与行政强制行为的密切程度，除即时强制外，可以考虑对行政强制的审核、决定两个环节一并予以集中。
（二）相对集中行政处罚审核、决定权的价值
一是权力制衡理论的体现。亚里士多德曾说过，公职权力一旦被独裁或不加限制时便有被滥用的可能，故而力图以中庸的原则、权力主体的交替、权力机构的分工、职能的细化及相应的法律制度的配套设施来消除实践中曾经出现的和将来可能出现的权力扩张现象，限制权力越界以保证社会正义的实现。孟德斯鸠进一步认为，一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。从事物的性质来看，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。英国行政法学家Yardley坚持行政过程中应当体现“对权力的控制和维护政府与公民之间各种利益的适当平衡”。因此无论是控权法理论，还是平衡法理论，将行政权力分环节行使，相互制约，增加违法成本已成为行政法发展的必然趋势。事实上，我们的行政机关内部一直执行调查取证和审核决定分开制度，我们所做的不过是将机构间的制衡升级为部门间的制衡，进一步减少行政权力被滥用的可能性。
二是由主动进行行政管理为被动进行行政管理。在市场监管方面，我们始终脱离不了一个怪圈，放弃监管则市场陷于混乱，强化监管则直接导致行政权力的膨胀，机构庞大，行政权力时刻陷于被滥用的危险，因此我们有必要通过机制来堵塞滥用行政权力的通道，以人民群众对市场的满意程度直接反映相关部门的作为力度，让行政处罚不再是管理的目的，也不再是行政管理的唯一手段。行政执法部门在没有任何理由不积极执监管市场的情况下，唯一的办法就是优化法律、行政、信息等多种手段，来规范秩序。
三是更接近于公平和正义。英国公法学者戴雪将法治的含义理解为三个方面：（1）法律无行政，政府没有专横的自由裁量权；（2）法律平等的适用于人人；（3）公民权利不是来源于宪法的规定，而是普通法院平等适用法律的结果。在西方法学家的普遍认同下，几乎所有的处罚权都集中在法院。而我国的行政处罚权却是由行政机关来行使。因此相对集中行政处罚审核、决定权后，行使该权力的部门便有了准司法性质，维护程序正义和实体公平，同时保留司法的最终审查权。同英美法相比，我们的行政管理相对人的权益甚至更多了一层保障。[page]
因此，相对集中行政处罚审核、决定权至少可以达到以下目的：
1、准入主体和监管主体统一，“谁审批谁负责”，符合行政管理需要；
2、不存在政出多门局面，当然的杜绝了多头执法；
3、剥夺了部门利用行政处罚谋取利益，当然的杜绝了滥处罚；
4、通过审核环节可以发现应当由其他部门履行的职责，防止执法真空；
5、处罚标准统一，能够压缩自由裁量权，最大可能的实现公平执法；
6、专业化、职业化的审核、决定队伍，工作效率当然提高；
7、保证行政程序化，推动法治进程。
（三）相对集中行政处罚审核、决定权的管理成本
管理成本的不增加是毋庸置疑的。现对行政处罚的审核职能普遍由各部门法制机构行使，转由一个统一的部门行使，环节不增加，工作量不增加，行政管理成本当然不会增加；其次，相对集中行政处罚审核、决定权够为执法责任的落实、评价提供基础，减少重复劳动本身就是对管理成本的节约。同时，由于对现有行政体制改动较小，原有的行政执法部门职责没有发生变化，根据精简、效能需要，仍有进一步进行合并、调整等机构改革余地。
四、关于集中行政处罚审核、决定权的制度再设计
首先，相对集中行政处罚审核、决定权的行使主体的设置及其地位问题。
集中行政处罚审核、决定权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不宜作为政府部门内部机构或下设机构。结合现有机构状况，可以与政府的某个综合性的办事部门合署，或对“城市管理行政执法局”予以改造。鉴于不集中执行权，可以不适用行政处罚法第十六条关于“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”的规定，限制人身自由的行政处罚审核、决定权可以一并集中。
其次，关于经费来源。
为了保证执法的公正性，集中行使处罚审核、决定权的行政机关的工作经费应由本级财政全额拨款，严禁以收费、罚没收入作为经费来源。罚没的收入不能留存或提成，全部按照规定由执行部门分级上缴国库。
第三，关于内设机构。
可设立投诉受理机构和若干审理机构，投诉受理机构统一受理的调度案件，审理机构独立行使处罚案件的审核、决定权，并负责对行政执法部门的监督和考评。复杂案件和重大处罚案件并应通过集体讨论决定。
第四，关于工作机制。
在审核过程中，有关的行政执法部门承担举证义务，告知当事人依法享有的权利和作出行政处罚决定的事实、理由、依据，提出处罚建议和送达法律文书。相对集中行使行政处罚审核、决定权的部门仅负责审核、组织听证、责令有关部门继续调查和作出处罚或不处罚的决定。[page]
