行政处罚告知程序若干问题的探讨

行政处罚法对行政处罚决定程序作了规定，行政处罚主体在行政处罚实施过程中必须依照法定的顺序、法定的形式进行，如果违背了法定的必要的顺序和形式，则视为违法。行政处罚法设定的告知程序作为实施行政处罚的一个重要程序，仅有原则性规定，并无详细程序要求，实践中做法亦不统一。本文试就履行告知程序的有关问题作一探讨。

　　1、关于告知的时机问题

　　根据行政处罚法第31条的规定，告知程序应当在作出行政处罚决定之前进行。实践中，有的行政机关在送达告知书的同时即送达处罚决定书。

　　笔者认为，这种做法不符合告知程序的要求。法律规定告知程序的重要目的就是保护当事人陈述权、申辩权的充分行使。行政处罚法第41条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。上述做法的后果，当事人虽然知道了自己的程序权，但已没有行使权利的必要和可能，实质上是行政机关拒绝听取陈述和申辩。

　　2、关于告知处罚结果的问题

　　实践中，行政机关在告知拟处罚结果时，往往有以下几种情形：

　　（1）告知拟处罚的所有种类。

　　（2）告知拟处罚的上限、下限。

　　（3）告知拟处罚的单一处罚种类。

　　出现上述三种情形，行政机关的理由是法律未对告知处罚结果详加规定，考虑到在正式作出处罚前留有余地，仅原则地告知拟处罚内容与法不悖。

　　笔者认为，上述几种告知情形均不符合法定要求，应视为未履行告知义务。其理由是：虽然从形式上看，行政机关履行了告知义务，但实质上未能让当事人充分行使申辩权。当事人无从知晓其将要承担的行政法律责任，致使其无法申辩和不敢申辩。故其实质是剥夺了当事人的程序性权利，有违告知程序的立法本意。

　　3、告知内容与正式处罚不一致时是否需要重新告知的问题

　　行政机关正在处罚前，依照法律规定告知了当事人违法事实、理由、依据和拟处罚内容，但正式作出了处罚决定时，对告知的拟处罚内容作了重大调整，如：对违法事实、适用法律、处罚结果等作了变化，行政机关是否在正式作出了处罚前次履行告知程序，对此，有不同认识。

　　一种观念认为，行政处罚法要求在正式处罚前履行告知义务，并未要求当告知内容与处罚不一致时，需要重新告知。

　　一种观点认为，只要告知书的内容与正式处罚的内容不一致，均要重新履行告知程序。

　　笔者认为，上述两种观点均有失偏颇，值得商榷，应视具体情况分别对待：

　　（1）若正式处罚决定在处罚理由及法律依据上没有变化，而对违法行为的程度作了减小或减轻了处罚结果，则无需再次告知。

　　（2）若对原告知的违法事实有了扩大，或有了新的事实和法律依据，或重新对违法行为进行定性，或加重了拟处罚结果，均应再次旨知。

　　4、行政处罚简易程序中是否适用告知程序的问题

　　行政处罚决定程序有简易程序和一般程序之分。行政处罚法第33条规定简易程序的适用范围是违法事实确凿并有法定依据，对公民五十元以下，对法人或其他组织一千元以下罚款或者警告的行政处罚。一般程序的适用范围是除简易程序适用范围以外的所有处罚。实践中，有人认为简易程序不需要履行告知程序。

　　笔者认为，无论是简易程序还是一般程序，均应适用告知程序，其理由是：

　　（1）从法律规定看，行政处罚法的第5章第30条、第31条、第32条是行政处罚决定程序的总的规定，即具有总则的意义。第一节、第二节、第三节作为具体程序，则属分则的内容。根据法律规范总则指导分则的一般原理，第31条规定的告知程序应当适用于分则中的简易程序和一般程序。

　　（2）从设立告知程序的目的看，就是要做到处罚公开和保护当事人的合法权利。简易程序虽然是针对的事实清楚，违法行为尚不严重的情形，但执法人员当场作出的决定仍然是行政处罚，对违法行为较轻的当事人不适用告知程序，不符合立法目的。故在简易程序中执法人员仍应履行告知程序。姜驷