在现实中形式上不违反法条，但显失公正的行政处罚，占相当大的比例，具体表现如下：
1.相同情况不同处罚。如对国家机关从轻对公民从重；对此企业从轻对彼企业从重；对公 民甲从轻对公民乙从重；对本地人从轻对外地人从重；对有“关系”的从轻对无“关系”的 从重。
2.不同情况相同处罚。如对有法定从轻情节和无法定从轻情节的、对有法定从重情节和无法定从重情节的、对态度好的和劣的、对危害大的和相对较小的一样处罚；对盈余企业和频临倒闭企业、对富裕户和极困难户一样幅度罚款；对一般情况下的行政违法同由于受到侵害 或不公对待情况下的行政违法一样处罚。
3.不同区域同一标准。如对城市和农村、大城市和小城镇、经济特区和贫困地区按同一标 准和幅度罚款。
4.同一区域不同标准。如同一区域内甲行政机关按此标准而乙行政机关按彼标准实施处罚 ；同一机关内公务员丙和丁实施处罚按不同标准；同一公务员处罚张三李四又按不同的 标准。
5.一个行为重复处罚。如对某相对人不构成犯罪的一次性非法捕鱼行为，渔业、水产、公 安等部门分别处罚，对汽车超载桥头罚过到桥尾又罚，在甲区域内罚毕驶入乙区内又罚。
6.不考虑相关因素。如实施处罚中对法定从轻或从重情节不予考虑，对非法定从轻或从重情节更不予考虑；对偶犯或屡犯不予分别考虑，对被处罚人由实际经济状况决定的物质承担能力不予考虑（有的致使受罚人为缴罚款去偷盗），对被处罚人由身份职业特点决定的心理承 受能力不予考虑，选择了欠妥的处罚方式。
7.考虑不相关的因素。如考虑被处罚对象地位高低、权势大小、“油水”多少、“关系” 深浅、“反弹力”强弱等；而有把相对人在被告和受罚之际正常的询问原由、申辩说理以致 反驳作为加重处罚的理由考虑。
对于以上种种，时下某些行政执法者主观上认为，这些做法由于没有直接违反明文的法律 规范，也应算作合法的。故照此办理，个别的甚至已颇轻车熟路。
显失公正的行政处罚是否有合法性？回答是否定的。理由在于：
1.显失公正地实施行政处罚属于滥用行政自由裁量权。行政处罚作为行政执法行为之一， 其重要特征是允许行政主体自由裁量。只是与其他种类的行政行为比较，行政处罚行为自由裁量余地更小。一般的行政行为如行政措施，可以在法律法规规定抽象笼统，甚至未作规定的情况下，由行政机关基于职权，在不违反宪法、法律的前提下酌情采取。而行政处罚中的自由裁量权仅表现在，不超出现有法律法规规定的标准和幅度作出处罚裁量。如行政拘留的天数，根据我国《治安管理处罚条例》规定，是半日以上十五日以下，公安机关在实施该项处罚时就不得少于半日或多于十五日。但是，即使在法律法规规定的标准和幅度内的处罚裁量，若如前述那样显失公正，则亦等于滥用行政自由裁量权，即对这种权力进行含糊不清、 捉摸不定、随心所欲、反复无常的非理滥用。任何权力的滥用都不能说是合法的。
2.显失公正地实施行政处罚对公民合法权益造成不正当的侵害。行政处罚是一种强制性质最突出的，能够直接影响人身权和财产权这两项公民最基本权利的行政行为。从结果上看，不仅直接违反有关法律法规具体规定的行政处罚会造成对合法权益的不正当侵害，显失公正的行政处罚同样如此。民主制度下的法律制度是保护一切合法权益的，不仅包括保护守法者的合法权益，同时也包括保护违法者的合法权益，一切对合法权益不正当或无理由的侵害行为都是非法的。况且，行政处罚本身又是一种适用法律的行为，法律适用过程本身更不允许 出 现侵犯合法权益的行为，否则，其合法性无从谈起。
3.显失公正地实施行政处罚背离了法律法规的立法目的和基本原则。由于有关行政处罚的法律法规对于具体的标准和幅度未作规定，故要求行政机关在处理具体案件时，不仅适用法规明文的具体规范，同时要适用法律法规的抽象规范，也就是说，要以法律法规的立法目的和原则为指导，在法定的标准和幅度内寻求一个最适宜的处罚。如根据我国《治安管理处罚条例》规定，实施治安处罚的目的在于“加强治安管理，维持社会秩序和公共安全，保护公民的合法权益，保障社会主义现代化建设的顺利进行”而“对违反治安管理的人，要坚持教育与处罚相结合”则是治安处罚的重要原则。若公安机关在实施治安处罚时出现显失公正的情形，尽管从形式上看未违反法律规范，但违背了作为规范的来源与根据的立法目的和基本原则，不利于“加强、维持、保护、保障”，也使处罚与教育南辕北辙，这样的处罚就从根 本上丧失了合法性。
4.显失公正地实施行政处罚是行政机关的违职行为。我国行政机关从性质上讲是权力机关的执行机关，受人民的委托，经权力机关的授权，以提供社会服务为基本职责，并在法定范围内进行活动。而显失公正地实施行政处罚，实际上是违背了人民的委托意愿和权力机关的授权意图，背弃了其本身的宗旨和基本职责。这种违职行为无疑具有违法的性质。
5.显失公正地实施行政处罚，对于受罚人具有明显的不公平性，与“公民在适用法律上一 律平等”这一社会主义法律的基本原则相抵触。
行政处罚由于其实施主体和承受对象多、内容和情形复杂，又缺乏明确具体的法律规定， 故标准幅度难掌握，想做到绝对的公正合理是不太可能的。但是，最大限度地减少有不合法 性 质的显失公正的行政处罚，则是我们应力争的。
笔者就此，并进一步就加强行政处罚的合法性及合理性问题，提出如下建议：
1.明确实施行政处罚的各项法律原则，具体应包括：①动机端正原则。这是对行政处罚者主观动机的重要要求。许多显失公正的行政处罚行为源出于动机不端正，以打击报复，欺诈索贿等为目的恶意行使处罚权。②相对自由裁量原则。自由裁量权是遵循法律原则，在法律范围内，并受法律规范限制的权力，它并不是绝对的。将行政行为的自由裁量权绝对化只能导致法外行政破坏法治，而行政处罚自由裁量权的绝对化为害更烈。③公平对待原则。即处罚尺度应均衡，相同性质和情节相同处理；不论地位高低、权势大小、有无“关系”一样对待。④符合伦理原则。即选择处罚的标准和幅度以及选择处罚的方式时，应以人们物质生活和社会文化程度所能承受接纳为限，注意不要与传统的伦理道德或当地的风俗习惯相悖。例 如处罚时不歧视苛求，强人所难或恶语相加。罚款数量以相对人稍作努力可交纳为宜。对于确有困难的，亦应体现人道主义，予以适当减少。⑤“罚种适当”原则。由于各类行政违法的特征不同，行政处罚也必须“对症下药”。当前在行政处罚中颇流行罚款，其实，对于有的违法者，罚款未必是一剂“良药”，⑥社会效益原则。行政处罚本身不是目的，从某种意义上讲，其目的主要是警戒教育有轻微违法行为的行政相对人，消除一般违法和不安定因素、稳定社会秩序。行政处罚过多、过重反而产生抵触情绪失掉教育作用，更降低社会治安秩序的稳定率。故有必要从宁少勿多、宁轻勿重的出发点来考虑运用行政处罚手段。[page]
2.完备行政处罚立法。目前，我国有关行政处罚方面的立法，仅治安行政处罚立法相对完备。尚亟待制定专门的行政处罚法。行政处罚法应具体规定如下内容：行政处罚的程序、实施行政处罚的主体和受罚对象在处罚过程中的权利和义务等等。鉴于实际情形，尤有必要通过立法加强罚没款物的管理制度，以杜绝罚没款物留成、任意使用，当作奖金甚至贪污的现象。有关罚没款物的管理制度应从下述几方面建立健全：①罚没手续。如国家印制统一正规的、三联单式的罚没款物凭证；②罚没程序。如不能一人单独收取罚没款物，通知罚款与缴纳罚款分别异处；③罚没去向。应作为税收来源之一统一上缴国家财政，如需发罚没奖金，亦应另作预算报批，不得直接从罚款中截留；④实施有效的审计和监督。不言而喻，法律制 度的建立健全应是使行政处罚合法化合理化的基本保障。
3.建立行政处罚惯例制度。对行政处罚有必要建立诸如司法惯例的行政惯例制度。理由是：①行政处罚是特定的行政机关对于轻微违法“案件”的处理，具有“准司法”和较低层次刑罚的性质，为了保证准确性，防止出现畸轻畸重，仅依照一般的法律法规是不够的，还需要有同类案件参照，以对类似案件作出类似处理。②各个领域的轻微违法有不同特点，不能一概而论，故有必要总结各自规律、分门别类地提供给各类执法部门，以便在实施行政处罚时有更详细的具体参照。③我国地域差别甚大，在行政处罚标准上完全划一是不现实的。但十分有必要通过行政处罚惯例制度，解决同一地区、同一机关、乃至同一公务员行政处罚标 准幅度的一致问题，这关系到我国法制的统一。建议尽快整理编纂行政案例等，以指导行政处 罚的实施和促进各地的相互沟通学习。
4.加强司法审查。根据我国《行政诉讼法》规定，人民法院对于违法或部分违法的行政处罚，可以判决撤销或部分撤销。对于“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。这赋予了人 民法院对于行政处罚进行合法性及合理性审查，以及在此基础上的撤销和变更权。法院对行政处罚行为应同时应用双重标准进行审查。首先是运用基本标准审查。包括：审查行政机关根据哪个法规作出的处罚、处罚内容是否符合罚种的规定、处罚时间和数量是否超出了法定的标准幅度、作为处罚依据的法律是否已经公布、有关的决定是否事先告知并说明理由、处罚之前是否给予申辩或听证机会等。其次是运用补充标准审查。包括审查在具体标准幅度无法律法规的情况下是否遵循了惯例。如在无新的法律法规或新情况出现，又无特殊的正当理由时，某行政机关将惯例处500元罚款的某类案件处罚800元，就应被视为破坏惯例，法院可本着尊重惯例的精神，予以变更；如法律法规与惯例均缺乏的，则应审查是否与法律法规所确认的原则相违背，如果违反法律法规所确认的原则应予以变更直至撤销。上述司法审查的标准，需要通过最高法院的司法解释予以确立。目前，许多行政法治发达国家，在行政审判中已愈发趋向于运用司法判例，把某些朝令夕改、利弊权衡不当的行政决定都列入不合理甚 至不合法的行政行为，予以审查和控制。
5.实行社会监督和舆论监督。行政处罚是一种极为普遍的行政执法手段，在日常行政管理各个领域，几乎每时每刻都可能发生，不仅涉及面广，其社会奉受面大，人们对之常有敏感的反映、具备社会监督和舆论监督的条件、行政处罚是行政执法的一个“窗口”之一，若质量不佳，必将损害行政机关的形象和威信，也破坏人民群众与政府之间的正常关系。建议允许和提倡人民群众、社会各界利用报刊、电讯等多种方式和渠道，对行政处罚作为执法行为 的重要水准，作出公开客观的判断评价，以促进行政机关依法行政。
崔卓兰
