泸县粮食局服务部不服县政府税收财务物价大检查办公室处罚决定案

「案情」

原告：泸县粮食局服务部。

法定代表人：任仁，该部经理。

被告：四川省泸县人民政府税收财务物价大检查办公室。

法定代表人：喻恩惠，主任。

1991年11月12日至16日，泸县人民政府税收财务物价大检查办公室（以下简称“三查办”）在一年一度的税收财务物价大检查中，根据群众举报，对泸县粮食局服务部（以下简称“服务部”）的财务收支情况进行了重点检查。查出“服务部”于1989年至1991年10月期间有以下违法行为：（1）擅自提高标准，巧立名目，滥发奖金、实物、补贴13项，金额50522.60元；（2）在泸县协昌公司套取乙种发票2份，金额1702元；（3）违反规定，擅自购买高级烟酒、照相机、录音机等专项控制商品，金额12658.91元。1992年2月25日，“三查办”依据国务院《关于违反财政法规处罚的暂行规定》第十二条、财政部《关于违反财政法规处罚的暂行规定施行细则》第二十四条的规定，决定对“服务部”的第（1）项违法行为，处以违法款额10％的罚款计5052.26元，对责任人员“服务部”经理任仁、会计袁流容分别处以罚款80元；依据财政部《全国发票管理办法》第十七条的规定，对“服务部”的第（2）项违法行为，处以罚款200元；依据国务院《关于从严控制社会集团购买力的决定》第八条的规定，对“服务部”的第（3）项违法行为，处以违法款额40％的罚款计5063.56元，并加收5％的专控商品附加费632.95元。“服务部”不服，按照《四川省财政行政复议规则（试行）》第八条的规定，向泸县财政局申请复议，经复议维持原处罚决定。“服务部”仍不服，于1992年5月14日向泸县人民法院提起诉讼，请求撤销被告所作的处罚决定。

「审判」

泸县人民法院经审理认为，被告“三查办”认定原告“服务部”滥发奖金、补贴、实物，擅自购买国家专控商品以及套取发票的违法事实，有对原告各项财务收支情况的检查记录和原告法定代表人在检查记录上签注的承认与辩解意见佐证，其处罚决定所依据的事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，应予维持。依照《行政诉讼法》第五十四条第一项、国务院《关于违反财政法规处罚的暂行规定》第十二条、《关于从严控制社会集团购买力的决定》第八条、《关于开展1991年税收、财务、物价大检查的通知》第三条的规定，参照财政部《关于违反财政法规处罚的暂行规定施行细则》第二十四条、《全国发票管理办法》第十七条的规定，该院于1992年8月15日作出判决：维持“三查办”对“服务部”违反财务制度的处罚决定。宣判后，“服务部”以原审判决认定事实不清，适用法律错误为由，上诉于泸州市中级人民法院。

泸州市中级人民法院审理后认为，原审认定上诉人1989年至1991年间，滥发奖金、补贴、实物，套取发票，擅自购买国家专控商品等事实存在，上诉人之行为确已违反了国家有关财政法规的规定，应受处罚。被上诉对上诉人滥发奖金、补贴、实物及套取发票的违法行为予以罚款处理正确，唯对上诉人违反控购规定罚款5063.56元显失公正，应予变更。据此，依照《行政诉讼法》第六十一条第（一）、（二）项，第五十四条第四项的规定，于1992年12月25日作出判决：

撤销泸县人民法院行政判决和“三查办”处罚决定中关于“服务部”违反控购规定给予罚款5063.56元部分，变更为罚款及上缴款项2658.27元；对其他部分予以维持。

「评析」

被告“三查办”行使行政执法权，从而对“服务部”违反财经法纪问题作出处罚决定，所依据的是国务院1991年9月14日《关于开展1991年税收、财务、物价大检查的通知》（以下简称“三查通知”）。“三查通知”第五条明确规定：“国务院授权国务院税收、财务、物价大检查办公室，根据现行的财经法规，制定有关检查的具体政策和规定。各级税收、财务、物价大检查办公室有权依法检查和处理各种违反财经法纪的问题。”因此，怎样看待“三查通知”的法律效力，就成为本案争议的焦点。对此，在审理过程中有三种观点：一是认为“三查通知”是行政法规，可以作为人民法院的判案依据，“三查办”应为合格当事人。二是认为“三查通知”不是行政法规，也不是规章，不能作为人民法院的判案依据和参照适用。“三查办”是政府设置的、挂靠同级财政部门的临时机构，它是基于政府的委托行使行政管理职权的，所以本案的适格被告应为沪县人民政府。三是认为，“三查通知”虽然不是行政法规，但它系国务院制定发布的政策性文件，其法律效力应低于法律行政法规，高于规章，人民法院应予参照适用。根据“三查通知”等有关规定，“三查办”应为具备了独立的行政执法主体资格和行政诉讼主体资格。

第三种观点是正确的，现分述理由如下：

（一）“三查通知”不是行政法规，不能作为人民法院的判案依据。

国务院即中央人民政府，是国家最高权力机关的执行机关，也是最高国家行政机关。根据宪法和国务院组织法的规定，国务院有权制定和发布行政法规。但是，并非国务院制定发布的所有规范性文件都是行政法规。为此，经国务院批准、国务院办公厅1987年4月21日发布的《行政法规制定程序暂行条例》（以下简称《条例》）指出：“行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照本条例的规定制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各项法规的总称。”按照《条例》的规定，“三查通知”显然不具备行政法规的基本要素。一是名称不符。《条例》第三条规定，国务院制定的行政法规的专用名称只能是条例、规定、办法三种，其他名称的规范性文件不能称为行政法规。二是审议和发布程序不符。《条例》指出，制定行政法规是国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议审议，或者由国务院总理审批。在发布形式上，国务院办公厅1988年5月31日《关于改进行政法规发布工作的通知》（以下简称《通知》）作了比《条例》更加严格的规定。它强调：为了提高行政法规的权威性……，国务院决定，从现在起，国务院发布行政法规，由国务院总理签署发布命令，经国务院批准、部门发布行政法规的，由部门主要领导人签署发布命令。“三查通知”是在《条例》、《通知》之后制定发布的，其审议和发布程序显然与上述规定不符。三是不具有行政法规的稳定性。一般来说，行政法规具有相对普遍性和相对稳定性，可以长期适用，反复适用。包括行政决定、命令在内的规范性文件，则通常为解决某一时间内某一特定问题而发布，适用的范围较小，适用期较短，有时仅为一次性适用。就“三查通知”而言，实际上是一种年度性的工作安排，主要适用于1991年的税收财务物价大检查活动，在新的年度里，国务院作出新的部署后，其效力自然废止，完全不具有行政法规的稳定性及长期适用性。因而一审法院将“三查通知”作为行政法规在判决中加以引用是不妥的。[page]

（二）“三查通知”是国务院制定发布的政策性文件，人民法院应予参照适用。

制定发布政策性文件，是国务院领导和管理国家各项行政工作的重要手段。由于我国法制尚不完备，目前政府管理活动在一定范围内仍然依靠政策性文件进行。特别是随着国家经济、政治和社会关系的急剧发展和复杂化，对行政管理中的大量具体问题，国务院不可能都通过制定行政法规加以解决。与法律、法规相比，政策性文件具有较大的灵活性，制定方便，修改、废除程序简单，能够及时有效地实现管理目标、任务。因此，在现在和今后一个时期的行政管理活动中，政策性文件仍将大量存在，并起重要作用。尤其是在法律、法规没有规定的行政管理领域，政策性文件还起着填补空白、及时提供规范的作用。由此可见，对于“三查通知”这种重要的政策性文件，如果行政审判中不承认其法律效力，各级“三查办”的执法活动就要受影响，“三查”活动也难以正常进行。根据合法性审查原则，对“三查通知”这类政策性文件，只要其内容符合宪法和法律，而且不与行政法规相抵触，人民法院就应当承认其法律效力，并在审理案件时参照适用。

（三）“三查办”具备了独立的行政执法主体和行政诉讼主体资格，是本案的适格被告。

目前，我国法律对于行政机构设置的条件尚无统一规定，但从本案的具体情况看，“三查办”的设立已具备了以下条件：一是“三查办”的设立系依据国务院的“三查通知”。根据《宪法》第八十九条第（四）项和《国务院组织法》第三条关于国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，具体划分国家机关的职权的规定，“三查办”的设立应视为符合法律规定的行政机构设置原则。二是国务院税收财务物价大检查办公室1990年9月25日《关于税收财务物价大检查办公室工作程序的试行意见》，已对各级“三查办”的职责、权限予以明确规定。三是“三查办”已经编委确定编制和按编制配备了相应人员。四是已有独立的行政经费预算。五是任命了行政负责人和确定了法定代表人。因此，“三查办”应视为合法建立并具备了独立的行政执法主体和行政诉讼主体资格，能够以自己的名义对外行使职权，并独立承担其行为产生的法律后果，是本案的适格被告。