《中华人民共和国行政许可法》将于今年7月1日正式实施。行政许可法的正式实施，预示着我国政府的依法行政步入了一个崭新阶段，对于加快烟草专卖在管理理念、管理职能、管理方式和管理行为的转变，意义非常重大。那么，如何依照行政许可法来做好专卖管理工作，树立良好的烟草专卖管理形象，完善烟草专卖法律制度，巩固烟草专卖地位，就成为摆在我们面前急需解决的重大问题。《行政许可法》关于行政许可的原则有合法原则、“三公”原则、便民原则、救济原则、信赖保护原则、一般不得转让原则和监督原则等七大原则，是贯穿行政许可法全部法律条款的指导准则，充分体现了行政许可法新的法律理念和法律制度的创新。正确地理解和把握七大原则，对于做好烟草专卖许可证工作，具有重要的指导意义。为此，现就正确把握行政许可原则，做好烟草专卖零售许可证工作，谈几点粗浅认识。
一、行政许可原则的内涵
正确地理解和把握《行政许可法》七大原则的内涵，是做好烟草专卖零售许可证工作的基础。合法原则是指设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。也就是说，行政许可的设定和实施是有法律规定的，不是你哪个单位或部门根据自己工作的需要漫无边际地想怎么规定就怎么规定、想增加一些就能增加的，也不是哪个单位想实施就可以实施的，想怎么实施就怎么实施，必须按法律规定的原则办事。“三公”原则，即公开、公正、公平原则。行政许可法规定在行政许可设定和实施中都应当遵循“三公”原则，其实质是对公众知情权、参与权和监督权的保护，使公民、法人和其他组织在享有权利和承担义务上处于平等的地位，使国家机关对公民、法人和其他组织平等对待，一视同仁。遵循“三公”原则，首先要做到公开，只有公开才能做到公正和公平。对于便民原则，许可法规定：行政许可应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。由于长期以来，一些行政机关经常出现行政许可手续繁琐、时间过长、暗箱操作，有的“门难进、脸难看、话难听、事难办”，人民群众很不满意。为此，行政许可法在立法过程中形成了共识：便民原则不仅要明确规定实施行政许可应当遵循的原则，而且要贯穿于行政许可法的全过程。行政许可法在许多细小环节都作了非常详细清楚的规定，如：“应无偿提供符合法定要求的申请格式文本”，“对符合法定形式、材料齐全的申请应当场受理不得拖延”，“当场可以更正申请材料中的错误”，明确规定了自受理到决定的期限最长为60天，从决定到送达的时间为10天，以及如何告知，如何审查，如何决定等等。因此，便民原则是我们理解和把握行政许可法基本精神的一个重要着眼点。对于救济原则，许可法规定：公民、法人或其它组织对行政机关行使行政许可享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的有权依法赔偿。这些规定，明确规定了无论是在行政许可的申请，或对被许可人的实施监督检查和行政处罚中，申请人和被许可人都有阐明理由、进行解释、澄清事实真相和辩解的权利，并且，当公民、法人和其它组织认为行政机关的行政许可，侵犯其合法权益时，有申请复议、提起诉讼或要求赔偿的权利。其目的：既是帮助行政机关掌握情况，辨别真伪，防止行政机关先入为主、以偏概全，正确实施法律，又是对行政许可权力优先和单方面特性的一种平衡。信赖保护原则的基本含义是行政机关对自己的行为应当诚实、守信，不得随意变更。“公民、法人[page]
或其它组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可。”“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，或准予行政许可所依据的客观情况，发生了重大的变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的，行政机关应依法给予补偿。”一般不得转让原则是指依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。监督原则，是指行政机关内部对实施行政许可的监督检查和对被许可人从事行政许可特定活动的监督检查。
二、应注意把握的几个问题
依据《行政许可法》行政许可原则的内涵，做好烟草专卖零售许可证工作，应注意把握好以下几个问题：
(一)把握合法的原则，严格按照《烟草专卖法》及其实施条例，依据法定的权限、范围、条件和程序来办理烟草专卖零售许可证。目前，在发放烟草专卖零售许可证工作中，存在有不严格按照法律法规，或乱办零售许可证的现象，主要表现在：一是擅自抬高办证门槛，如有些地方规定，凡申请办理许可证者，要通过烟草专卖法律法规的培训和考试，合格者方能领取零售许可证，使办证的条件过多、过高、过严，群众怨声载道;二是自行降低办理许可证的标准，放宽许可证办理的条件，不考虑商户的合理布局，使零售商户过多，密度过大，既加重了专卖管理和访销配送的负担，又加剧了商户之间的无序恶性竞争。为此，一是要求凡经营烟草制品零售业务的必须经烟草专卖部门的许可，必须向烟草专卖行政管理部门申请办理烟草专卖零售许可证，否则，属于违法行为。二是烟草专卖管理部门应严格按照《烟草专卖法》及其实施条例规定的四个条件审查办理零售许可证。三要严格审查申请人是否具备《烟草专卖法》规定的取得烟草专卖零售许可证的条件。例如，要审查是否有固定的经营场所，是否符合合理布局的要求等等。四是应当按照《行政许可法》、《烟草专卖法》及其实施条例规定的程序办理许可证。要严格按照《行政许可法》规定的行政许可的申请、受理、审查、决定等规定建立和完善各种制度，确保依法行政。五是烟草专卖管理机关应对零售点实施合理布局，烟草专卖管理机关制定的合理布局的规定是受法律保护的。按照《行政许可法》，国务院部委、省会市和较大市政府的规章，虽然没有行政许可的设定权，但可以对上位法设定的行政许可做出具体规定。明确了国家烟草专卖局的规章可以对上位法设定的行政许可做出具体规定。但是，对零售商户进行合理布局是一项非常具体的工作，全国各地经济发展和规划情况各不相同，由国家烟草专卖局统一出台合理布局规定是不现实的，与《烟草专卖法》的立法原则也是不相符的，合理布局的具体规定只能由各县级烟草专卖管理部门根据实际制定。而且，按照法制统一的原则，行政机关一般可以采取行政措施保证法律、法规、规章的正确实施。从这个角度出发，各级政府和部门，在不违背《行政许可法》和有关法律、法规、规章的前提下，也可以做出实施行政许可具有操作性的具体规定。而这种具体规定都是以规范性文件公布或下发的。但是，在制定合理布局规定之前，应对所辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、居民消费能力等等进行全面的调查摸底，使合理布局规定切实反映当地的实际情况。并且，应当着眼于行政[page]
许可的有效性和公平性对合理布局的具体规定应当定期进行评价。广泛征求公民、法人或其他组织的意见和建议。六是完善监督制约制度，把工作做好做细做扎实，尽可能的体现合法公平，降低行政许可成本，维护公平和正义，产生较好的社会影响和效益。
(二)把握“三公”原则，遵照相关法律法规建立和完善各种制度措施，确保公正公平。一是要不定期对烟草专卖零售许可证工作进行公开调查咨询，征求多方意见和建议，来改变我们工作方法、方式，提高我们的服务水平和质量。二是公开办证条件和零售点合理布局的具体规定。三是对外公布办理零售许可证须知的事项。具体包括其依据、条件、数量、占人口数量的比例、程序、期限，以及如何审查、工作流程、如何决定、如何送达等。四是对外公开已办理许可证的公民、法人或组织名单，为公众查询提供依据和途径。五是公开对零售商户实施监督检查的情况和处理结果，并为公众查阅提供条件。六是加强监督，规范细化工作流程，只有工作细致规范了，才能够公开，只有公开了，才能促进公正和公平。比如就登记这一事项，《行政许可法》规定了申请人提交的申请材料是否齐全，是否符合法定形式等，仅从一个单独的登记事项中可以看出，行政许可法的规定，工作非细致规范不行，否则，无法公开，也就很难说公平和公正。
(三)把握便民原则，按照“精简、统一、多能”的要求，提高服务水平和服务质量。一是严格按照《行政许可法》的要求，在遵守法律程序的前提下，讲究效率，提高效率，文明礼貌，热情周到，凡事都要从方便群众的利益出发，对自己该做的事，都要尽量做好。二要推行首问制，接待来访人员，实行谁接待，谁解释清楚的原则，耐心解释和说明申请人不清楚的问题，严禁发生推诿扯皮现象。三是提倡一站式服务，送许可证上门，或为商户把证件挂在合适的位置，帮助作好亮证经营。四是开通免费服务热线，方便商户咨询。五是缩短受理、审查、决定时间，提高工作效率。六是积极为残疾人、下岗无业人员提供特殊服务，上门办理许可证。七是在执法管理的过程中，要改变落后的市场管理模式，减少扰民行为等。总之，要处处、事事、时时为零售商户着想，提高烟草专卖行政管理在广大人民群众中的形象和地位，从而巩固和完善烟草专卖制度。
(四)把握救济原则，根据法律规定，完善制度，文明执法，使公民、法人和其他组织依法享有陈述权、申辩权、诉讼权和赔偿权。一是在办理零售许可证和行使专卖执法权时，必须严格依法办事，依法行政，文明规范执法。二是要认真充分耐心地听取广大零售商户的陈述和申辩，不能因商户行使了陈述和申辩而加重处罚，使其合法权益受损。三是要采取多种办法、制度，确保商户享有陈述权和申辩权。在强调文明执法、思想教育的同时，服务在先，处罚在后，自觉树立执法为民的理念等等。[page]
(五)把握信赖保护原则，按照法律规定，加强对零售许可证的管理，树立烟草专卖行政管理的权威和信用。一是零售商户依法取得的零售许可证受法律保护，烟草专卖行政管理机关没有法定事由和经过法定程序，不得擅自取缔，否则是违法行政。二是当烟草专卖管理机关和零售户都没有过错之时，准予办理零售许可证所依据的客观情况发生了变化，烟草专卖管理机关可以撤回已经生效的行政许可，注销已生效的零售许可证。如某街道整体拆迁旧城改造等。三是合理布局商户时，若需收回商户的许可证，必须给商户一定的补偿，这种补偿是我们专卖管理机关与商户达成的协议，要根据商户个人的意愿，相互协商不可强制。有些地方为了做好商户合理布局，他们采取商户上缴一个许可证补偿200-500元的做法，不但收回了许多许可证，而且大大提高了许可证的含金量。四是树立诚信意识，注重长远规划。以更加理性、更加谨慎的态度，从长远的角度出发，规范办理烟草专卖零售许可证，减少实施烟草专卖法的随意性，树立烟草专卖的权威，把烟草为了群众和群众信赖烟草有机统一起来。
(六)把握一般不得转让原则，按法律规定做好零售许可证的变更工作。烟草专卖零售许可证不能擅自转让。因为颁发许可证是因为商户具备了取得零售许可证的条件，这些条件包含了许多方面，既有资金的、场所的，还有合理布局等等许多特定的条件。如果允许随意擅自转让许可证，引起零售点布局的混乱，必然导致合理布局的失控，影响了零售许可的依法进行。另外，《烟草专卖法》及实施条例也没有规定零售许可证可以转让。但是，随着客观情况的发展变化，如这家门店要转让，原来的被许可人发生了变化，这时，就牵涉到烟草专卖零售许可证的变更问题。但被许可人必须向烟草专卖管理机关提出申请，经烟草专卖行政机关审查，符合法定条件和标准，应当依法办理变更手续，同时更换许可证。这种符合客观实际情况的变更不同于转让，不仅有利于维护公民、法人和其它组织的合法权益，也有利于维护国家和社会利益。如被许可人以非法形式擅自转让零售许可证的，要按照《行政许可法》的规定，应当依法给予行政处罚。
(七)把握监督的原则，按照法律规定，加强对零售商户地监督检查，强化卷烟市场监管。长期以来，我们对专卖零售许可的监督一直比较薄弱，出现了许多该办的不办，不该办的办了，审查不严，不按程序和要求办理，轻许可重监管，或者许可和监管都不严等问题。这既有内部监督缺乏的原因，也有对零售商户监督不力的原因。为此，一是要认真检查在颁发零售许可证时的程序是否合法。县级局要按照行政许可法第四章实施行政许可的程序规定，严格做好各个环节。省、市局要监督检查和指导县级局是否认真落实了程序。比如，在办理烟草专卖许可证办公场所是否将办理许可证的依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料目录进行公示;是否在法定期限内办理并送达了许可证;是否将获得许可证的申请人的有关资料公开;是否有不按规定违反程序，不严格审查办理许可证的行为等。二是要监督检查颁证工作人员的具体行为。严厉查处工作人员给申请办证人员强加各种不合理的条件和要求，甚至对申请人员“吃、拿、卡、要”，以及服务粗暴、不细心，不热情，不耐心回答申请人的疑问等不良行为。三是规范监督检查工作，建立和完善行政许可责任追究，把责任分解到办证处和工作人员个人头上，一旦出现问题或发生违纪违法行为，就按责任追究制的规定追究有关人员的责任，把“谁审批、谁负责”落到实处。四是要加强对零售商户经营活动的监督检查，履行监督责任。五是要建立规范化的监督检查体系，积极采用现代信息技术，完善、深化户籍化管理，通过诚信等级管理，建立商户的信用档案，促进社会信用建设。六要完善举报案件的查处核实制度。七是公开对零售商户的监督检查情况，加强广大群众和商户对违法商户信誉的监督，要加强与工商、公安、社区等单位的合作和信息共享，强化对商户的监督。八是转变执法管理作风，改变执法方式，尽量减少大规模的市场整顿形式，改变监督检查的随意性，引导商户诚信守法经营，保证商户正常的经营活动。九是加强检查纪律规定，凡违反六条禁令的一律严厉惩罚。十是严格取缔无证经营行为。[page]
