海南省海口市行政审批提速分析座谈会，4月22日下午在市人大常委会会议楼召开。与会代表结合海口市行政审批效能不高的问题，以城建系统为例，开展深入而广泛的分析和讨论，从中我们可以清晰地感受到，这场由市委发起的，以行政审批提速为标志的政务环境改善，已经在全市拉开帷幕。
与会人员普遍认为，在海口市行政审批诸多事项中，当以基本建设基础审批时间最长、也最难，申办人最不满意，人大、政协的批评、建议也最为集中，已经成为社会的焦点问题。从与会代表的分析中可以看到，行政审批效能不高，不仅仅是个效率问题，透过这一现象，直接折射出政府服务的缺陷和不足，暴露出海口市政务环境建设方面的“软肋”。行政审批的提速，是对政府服务能力的一次考验，是对行政审批工作的一次挑战，是一场政务建设的改革，在某种意义上说，对自由裁量权在审批中的运用，也是一次“革命”。
市人大常委会主任高锦全表示，在去年开展的对城建系统贯彻实施《行政许可法》的专项工作监督基础上，市人大常委会将进一步加大监督力度，凭借本次会议的东风，把市政府行政审批效能建设的年度实施情况，纳入人大常委会听取和审议专项工作报告的范围，并对行政审批绩效管理考核最差的职能局实施“专项工作的报告评议制度”，直至启动质询和问责程序。同时，为促进行政审批提速步伐的加快，市人大常委会将审议海口市建设项目的快速审批（绿色通道）办法，以法律的形式进行规范和促进。
存在问题
行政许可界定不清 搭车增设许可条件
城建系统行政许可17大问题
“市规划局原进入政务中心的许可事项是11项，而现在实施的只有3项；市国土环境资源局进入政务中心共70项，其中许可事项共有23大项36小项，但实际是32项，非许可事项38项……”市人大常委会调研组去年调研时，发现海口市城建系统实施行政许可过程中存在七个方面17个问题。
该许可的不许可
行政许可事项界定不清，清理工作不够彻底。海口市城建系统进入市政务中心的办理项目共116项，其中行政许可事项61项，非行政许可事项55项，这些办理项目，均由各局根据各自的业务自报核准，市政府在审查时不够规范和严肃，导致各局的许可与非许可项目在实施过程中界线不清，程序混淆。 [page]
该许可的事项不实施行政许可。市国土环境资源局的国有土地使用权作价出资或入股许可，国有土地使用权租赁抵押、转让承包、联办企业初审均不实施行政许可等。
搭车增设许可条件
有许可条件不按条件审批现象仍然存在。市规划局行政许可的条件是控制性详细规划，目前控规覆盖率为63%，但2008年审批的项目中有44宗改变条件审批。
审批条件欠缺或条件不公开的许可审批仍然存在。市规划局、执法局、园林局均存在没有审批条件或以不公开的条件作为审批依据。
搭车增设许可条件现象仍然存在。如市建设局建筑施工许可前置了缴纳工程质量保证金和新型墙体材料改革资金；房产局商品房预售许可增设入网费等。
该听证的以协调代替
相互联动审批机制还不健全。涉及多个行政部门的许可事项的关系没有认真梳理，缺乏统一规范的环节和流程，部门配合不够，行政审批受牵制的环节过多，各环节又增加前置条件，审批周期过长，审批时限不能保证。
非许可事项按许可程序办理现象较严重。城建系统进入市政务中心办理的许可项目61项，非许可项目55项。
以协调会代替听证程序。规划局的建设工程规划许可、国土环境资源局的污染物排放许可很多方面涉及到相关人重大利益关系，且属法定听证程序，但实施许可过程中多以协调会代替听证会。
隐蔽条件不公开
行政许可条件公开不够，隐蔽条件仍然存在。各局的许可条件或许可申请必备材料中都含有隐蔽条件（表现为“其它材料”），导致申请人无法做到一次性提供材料。
许可事项办理流程缺乏公开性。各局的行政许可没有明晰许可行为办理流程的时间要求，申请人无法了解行政机关受理、审查和作出决定的整个流程。
行政许可依据、重大事项信息变化公开不够。有些职能局存在许可审批依据除按法定条件、依据外，还依据未经公开或已变化而未公开的技术规范和部门规定。
承诺时限不办结
“一站式”服务功能发挥不够。提高效能和便民的许可原则体现不出来，申请人前脚在市政务中心窗口提交申请材料，后脚就到各局找关系。
[page]停止计时现象较严重。除按《行政许可法》规定不纳入许可计时的原因外，还因办件需要上报审批、跨部门征询意见等原因，而无法按承诺时限办结，为规避亮红灯警告和社会监督，向市政务中心申请停止计时。
市政府层面积压办件现象仍然存在。行政许可要承诺办结时限，但一些办件一报到市政府就久拖不决。
责任追究几乎是空白
责任追究的力度不够。尽管各职能单位都已建立责任制和过错追究制，但多以自己的局部利益为重，对过错行为和过错责任人查处的力度不够大，责任追究制度的落实几乎是空白。
接受上级、社会监督的主动性不够。对重大项目的许可没有积极主动邀请人大、监察机关、人民团体参与。
搭车收费、转嫁收费仍存在
搭车收费、转嫁收费现象仍然存在。如市规划局“规划道路红线图”、建设局“建设施工图纸审查”都列入许可申请材料的必备要件，收费不合理等。
问题分析
三大问题造成行政审批效能不高
在22日的海口市行政审批提速分析座谈会上，市人大常委会副主任胡德智分析了三个影响海口市行政审批效能不高的主要原因。
胡德智认为，最主要的原因是受理审批事项的内外部审批环节多、前置条件多、流程长。在海口市的行政审批环节中，伴随审批事项同步发生的非审批环节多、时间长，多达70％以上，而法定审批时限不足30％，这种本末倒置的现象是导致问题产生的主要根源，也是主要矛盾所在。
其次，行政审批的依据和标准不充分，可依据性差，审批在流程中的各个环节，只能通过多层次会议研究、沟通协调来办理，是靠人而不是依靠制度、标准、规范审批。
第三个问题是职能部门有限工作时间，被大量不符合审批标准的申请等挤占，而且往往被排在优先处理位置。由于此类申请一无制度二无管理办法，造成了无时效可言，同时也为审批的自由裁量行为留下了空间。
代表建议
加法与减法
22日下午，两位分别来自规划部门和房地产公司的市人大代表分别发言，用加法和减法为海口市行政许可审批提速提出了自己的建议。
加法：向服务要速度 [page]
王俊刚代表是美兰区规划局局长，他在发言中说，行政审批提速绝不仅仅是审批时间简单的缩减，更多的是政府服务理念的健康重构。
王俊刚建议，要做好事先服务，即将审批中的管理性、指导性工作时限前置到审批开始前完成。
在事中服务方面，王俊刚建议在审批过程中，通过一次性告知、提前通知可以并行审批内容，提供选择性服务、咨询服务等手段减少流程环节，缩减审批时间，提高效率。
此外，王俊刚还希望树立事后服务的观念，在审批中发现某些细节存在缺陷，但不是关键性、原则性问题经批准可以进入下一流程的受理，通过正副本管理手段或末尾环节负责制来提供事后服务。
减法：删除前置条件
市人大代表、海南优联公司董事长许晓春则提出通过“做减法”来促使行政许可审批提速。
许晓春说，自己在2001年进入天津房地产公司的时候，当时的天津市规划局也面临着效能低下等问题，主要原因是在办理报建手续时，规划部门还要为其他部门把关。这次他参与了市人大组织的天津和南通的考察，发现这些部门在工作能效方面发生了巨大的变化。
经过考察和自己平时的感受，许晓春认为提高行政许可审批的效能必须行之有效地“做减法”，在报建中，删除与规划许可无关的各种前置条件，提高规划部门的工作效率，节约企业的报建时间。
此外，许晓春还希望能大幅度提高管理队伍的素质，管理人员具有较高的业务素质，是确保管理质量的前提下有效压缩办件时间提高办事效率的一个重要条件。
部门声音
市建设局：许可材料再减4成 审批时限再缩3成
海口市建设局负责人表示，2009年，建设主管部门将对许可条件所要求的必备材料再减少40.8%，审批时限再缩短36.2%。
市建设局将实行内部并联，剔除多余环节和时间，实行首接制，并负审核责任，确保同一个项目在全局系统报建时不再重复收取材料。实行分级分类审批，采取局长逐级授权和审批权限前移，提高审批效率，对审批事项按轻重缓急和复杂程度进行分类审批。
市规划局：明年海口主城区控规全覆盖
市规划局提出，将力争在今年年底，使主城区控规覆盖率由现在的71%提高到82%，在明年做到主城区控规全覆盖。 [page]
海口市规划部门对审批事项进行了全面梳理和优化调整，将原进驻政府服务中心的13个行政审批事项缩减合并为4项，分别为建设项目选址许可、建设用地规划许可、建设工程规划许可、修建性项目规划审批，也在审批时限和申报材料方面均作了调整，审批时限分别缩短了11、9、11、8个工作日，申报材料减少了30%-66%不等。
他山之石
瞄准流程最简时限最短 专项考察天津南通经验
土地取得到开工审批只45工作日
“要瞄准全国行政审批流程最简、审批时限最短的标准设计海口市的行政审批。”这是省委常委、市委书记陈辞对海口市行政审批改革提出的明确要求。根据这一要求，本月初，市人大常委会副主任胡德智带领相关人员，就人大常委会如何加大力度监督海口市行政审批和改善政务环境问题，专程赴天津、南通两市学习调研。
“基本建设项目的审批时间只需45个工作日。”市人大常委会城建与环资工委主任符儒明说，这意味着在天津和南通，一个项目从土地取得到项目开工审批只需不到两个月时间。“真是大开了眼界，实实在在找到了我们的差距。”7名考察组成员回来后发出这样的感叹。
据悉，天津和南通两市的行政审批改革，均起步于2004年的《行政许可法》颁布实施，两市分别建立行政审批服务中心，实行审批事项进入中心，一门受理，相关联办，现场审批，天津市实现了现场审批办结率达到96.5%。
考察组认为，从土地取得到项目开工45个工作日是因为这两个市的行政审批均承诺并实施在法定审批时限内的限时办结制度，并通过依法清理审批事项、减少审批前置条件、相关事项联办、同一事项并行办理和搭车事项转为服务管理等措施。
此外，两市还制定了行政审批工作标准，规范行政审批行为，缩减行政审批中的自由裁量权空间。天津市以政府令颁布《天津市城市规划管理技术规定》，严格按照工作标准，土地出让后一律不准改变规划条件。南通市规划管理体系ISO认证，明确各类项目办理流程，标准化作业。
天津和南通经过行政审批改革实践，不仅仅极大地提高了行政审批效能，也狠抓了经济发展机遇。天津市在确保审批质量的前提下，规范各个环节审批工作程序，压缩审批时间，增强投资环境引力，变规划跟项目走为项目跟规划走，引进了一万亿投资项目落地，并将结余的时间和人力用于加强服务管理事项之中，实现了向超前服务和全过程服务的转型。南通市行政审批事项以规划审批为突破，经过了三轮精简，七轮压缩审批时限。良好的政务环境，已经成为南通竞争力的一个重要品牌。 [page]
7名考察组成员均认为，从天津和南通行政审批改革的实践可以发现，以行政审批为突破口，实现海口市行政审批提速，将行政审批时限缩减到45—60个工作日的目标完全可以实现。
再造流程
串联审批改为并行审批
再造行政审批流程需建立八项制度
22日举行的海口市行政审批提速分析座谈会上，市人大常委会副主任胡德智作专题发言，为海口市的行政审批再造出一个流程。
首期目标：平均提速30%—50%
根据海口市的实际情况，胡德智提出了再造行政审批流程的目标，建议分步进行，其首期的目标为政府提速目标，平均为30%—50%（流程时间）。其中一般行政审批，为两类：即时办结（3个工作日内）和承诺办结（6个工作日内）。
此外，在复杂行政审批（建设系统）分为两类提速指标上，第一类是法定审批时限，提速50%；第二类是联合企业工作时限提速50%。
第二步目标为政府企业捆绑提速目标，平均提速55%-70%。
方法：再造流程需建立八项制度保障
胡德智在分析时提出了再造行政审批需要进一步建立八项制度保障。一是行政审批时限实行承诺制度。将审批时限按A、B、C三类划分，政务中心统一监督，其中，A类属于在中心即时（当天）办结事项，B类属于定时（3-5天）办结事项，C类属于限期（6-10天）办结事项（少数）。
二是逐步实现政务中心现场审批制度。鉴于海口市现有场地不足，可采取分三年实现的目标，即：今年实现50%，明年实现70%，后年实现90%以上。
三是设立行政审批“绿色通道”和“特别快车”制度。凡属于市重大建设项目，均实行联合审批，副本先行，市政府总负责绿色审批制度，绿色通道的审批时间比承诺审批时限再减50%以上，即，不超过3个工作日。
四是缩减行政审批时限的十一项提速措施。
1、依法减少非行政审批事项；2、依法减少行政审批事项的前置条件；3、关联事项，一部门牵头，多部门并行审批，末端总结；4、一个部门内部实行审批处（室）专设，一次告结，减少内部流程，重大事项实行集体审批制度；5、“搭车”事项转为事中管理（含备案）服务；6、变管理事项为服务事项并前移的提速方法；7、由串联审批改为并行审批的提速方法；8、将政府管理转变为社会中介服务的提速方法；9、提供选择性服务的提速方法；10、职能局之间信息提前送达的提速方法；11、政府买单提前配置服务的提速方法。 [page]
五是制定行政审批工作标准，规范行政审批行为。严格按照工作标准，明确各类项目办理流程，标准化作业，最大限度缩减行政审批中的自由裁量权空间。
六是建立和启动责任追究制。一个审批事项亮红灯，部门内部实行问责，一年内多项审批事项亮红灯，市政府对部门负责人实行问责，一年内多个部门的多个审批事项亮红灯，市委、市人大对市政府实行问责。
七是建立激励机制。市委市政府通过绩效考评办法中的激励机制明确，将行政审批效能考核作为干部年终考核和晋职、晋级提拔的重要依据，并突出“非优免提”的原则。
八是社会监督机制的建立和实施。
步骤：五个步骤建立审批流程图
胡德智提出建立五步工作方法，逐步清理非法定事项环节，承诺法定事项的审批时间。他说，五步工作法可以自检自纠，也便于检查，容易全面推行。
第一步：在全市具有行政审批职能的单位，自行排列审批办事流程一览表，即流程现状图；
第二步：在表中标注流程环节中的所需时间、属性（是否法定责任事项）；
第三步：在表中标注流程环节中法定审批时限；
第四步：清理非法定事项环节，并标注法定事项的承诺审批时间；
第五步：制定服务和配套措施，解决清理事项的安排。（记者 王绍兵）
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