《行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”药监部门实行的是“半垂直”管理，即省以下垂直管理。这种体制下，行政相对人该向谁提出行政复议申请，目前药监系统内存在不同意见。今天，本版刊登相关文章，对这一问题进行探讨。
——编者按
■应由申请人选择复议机关
对药监部门做出的具体行政行为不服，行政相对人到底该向谁申请行政复议，在药监系统内存在不同意见。一种意见认为，应向做出具体行政行为部门的上一级主管部门申请行政复议。另一种意见认为，既可向其上一级主管部门申请行政复议，也可向其本级人民政府申请行政复议。
持前一种意见者的理由是：第一，《行政复议法》规定，海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的行政复议问题归其上级主管部门管辖，其中虽不包括药监机关，但那是1999年4月颁布的法律。该法颁布实施之后，药监部门才开始实行省以下垂直管理。第二，绝大多数涉药案件会涉及药品专业知识和药品监管法律法规，相对于本级人民政府，上级主管部门对案件涉及的专业知识与法律法规更了解。第三，《药品监督行政处罚文书制作实用手册》规定行政复议的途径为：告知当事人如对药品监督管理行政机关行政处罚决定不服，应向上一级药品监督管理行政机关申请复议，并注明具体药品监督管理局名称。
持后一种意见者的理由是：第一，有的地方对此有明确规定。江苏省政府有关贯彻实施《行政复议法》的文件规定：“对工商、质量技术监督、地税等实行地方垂直领导的行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，根据申请人的选择，由该行政机关的上一级主管部门或者该行政机关所在地的同级人民政府受理。”第二，部门规章对此也有相关规定。自2002年10月1日起施行的《国家药品监督管理局行政复议暂行办法》第九条第二款规定：“已向其他有权行政机关申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼，该有权行政机关或人民法院已经依法受理的，国家药品监督管理局不受理其行政复议申请。”第三，《行政复议法》第十二条第二款只针对“海关、金融、国税、外汇管理等”实行国家垂直领导的行政机关，并不针对“药监、工商、质量技术监督、地税等”实行地方垂直领导的行政机关。
笔者同意后一种意见。我国一位法学专家指出，行政执法行为必须有具体明确的法律依据。在我国，除法律外，地方性法规、自治条例、单行条例、行政法规、规章以及最高人民法院有关行政法的司法解释等都是行政执法机关实施执法行为的法律依据。而行政机关在行政法规、规章以外做出的具有普遍约束力的命令、指示、决定不能成为行政执法行为的法律依据，如果行政执法行为只是根据行政机关的命令、指示等实施，不能在法律、法规、规章中找到根据，则该行为违法。把《药品监督行政处罚文书制作实用手册》对行政复议管辖的释义作为依据是错误的，因为这种释义在法理上称为“学术讨论”或“法理解释”，不具有法律效力，不能作为行政执法的依据。
对人民政府工作部门做出的具体行政行为应由谁来行使复议权？是由本级人民政府行使复议权，即实行“块块管辖”呢，还是由其上一级主管部门行使复议权，即实行“条条管辖”？1990年国务院制定《行政复议条例》时，有关复议管辖问题的规定体现了“条条管辖”为主的思想，即：上一级政府受理下一级政府的具体行政行为引发的复议案件，上一级政府主管部门行使对下一级政府部门的具体行政行为的复议权。
随着时间的推移，“条条管辖”模式的弊病逐渐显露出来，主要问题就是不便民、不高效。鉴于此，国务院于1994年10月对《行政复议条例》进行了一次修改，将行政法规规定的由上一级主管部门受理行政复议申请改为由申请人选择复议机关，即申请人可以在上一级主管部门和本级人民政府之间，选择其一为复议机关，但是，单行法律规定由上一级主管部门管辖的，仍由主管部门管辖。
在《行政复议法》颁布之前，“条条管辖”可以说是行政复议管辖的主导模式。在《行政复议法》起草过程中，主张改变原有“条条管辖”模式的呼声极为强烈。“条条管辖”模式被认为是造成复议工作监督功能不强的重要原因之一，其主要理由是：第一，“条条管辖”不便民，经济成本过高。许多复议案件需要异地审理，给申请人参加复议活动以及复议机关调查取证增加负担。第二，异地审理，申请人参与复议审理活动的可能性极小，因此不能保证复议工作的公开、公平、公正。第三，在实行“条条管辖”的情况下，上级部门复议决定的执行力度较小。
《行政复议法》采取了“选择管辖”的模式。这样规定，充分体现了便民、高效、公正原则。
福建省三明市药品监督管理局 杨怀文
■可以“因地制宜”
《行政复议法》第十二条第一款的规定不适用于已实行省以下垂直管理的药监部门。第十二条第二款是对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的行政复议管辖问题的规定。药监部门虽也实行“垂直”领导，但此“垂直”非彼“垂直”，因为省一级药监部门仍然是省级人民政府的工作部门，省以下才实行垂直领导，所以此规定不适用于药监部门。《行政复议法》对药监、工商、地税等实行省以下垂直管理部门的行政复议管辖问题没有明确规定。
药监部门行政复议案件到底该由谁管辖呢？笔者认为，可结合各地立法机关和政府部门制定的地方性法规和规范性文件中关于行政复议的具体规定来考虑。如山东省和辽宁省，山东省人大常委会公布的《山东省行政复议条例》明确规定，对实行省以下垂直管理的行政机关的具体行政行为不服的，可以向上一级主管部门申请行政复议，也可以向其本级人民政府申请行政复议。而辽宁省人大常委会公布的《辽宁省行政复议规定》则规定，对实行省以下垂直管理的省级以下行政机关做出的具体行政行为不服的，向其上一级主管部门申请行政复议；对实行省以下垂直管理的省一级行政机关做出的具体行政行为不服的，既可以向其上一级主管部门申请行政复议，也可以向省级人民政府申请行政复议。
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