「案情」
申请人：某市道教协会
被申请人：某区政府
1978年，某林场管理处在未办任何手续的情况下，在申请人所属的太清宫南门东侧建了20间职工宿舍用房，80年始改为饭店。后林场管理处并入某区政府所属的风景区管理委员会，房屋被风景区管理委员会出租给个体户开饭店、卖工艺品。1990年4月29日，市政府办公厅印发了有关会议纪要，要求风景区管理委员会两年内迁出该房，交申请人使用。但该会议纪要一直未落实。2000年4月5日，在市领导的直接干预下，申请人的主管部门某市宗教局与风景区管理委员会签定了该房交接问题的会议纪要，规定：风管委于2000年5月1日前将饭店用房的产权、使用权交还申请人；申请人给风管委2万元动迁费；保留现有地面建筑。双方依约履行。2000年5月10日，被申请人以林场饭店属违法建筑为由，依据《某市城市建筑规划管理暂行办法》第7、44、49条之规定，作出《拆除违法建筑决定书》，责令申请人2000年5月20日前拆除饭店用房。并称“逾期不拆，强行拆除”。申请人不服，依法向市政府提出复议申请，要求撤销被申请人作出的处罚决定。
市政府立案受理后，申请人提出停止处罚决定执行的申请，在市政府审查该申请期间，被申请人申请某区法院采取强制措施执行其处罚决定，某区法院于同年5月29日向申请人送达了执行通知书。市政府认为：如强行执行有可能造成难以弥补的损失，且不符合我国的宗教政策。为此，市政府于次日，向有关当事人送达了《停止执行通知书》。市政府经对案件进行全面审查，认为：太清宫四至范围内的建设，应当按照风景区的统一规划，先尽快确定总体规划再进行建设和整改。区政府在总体规划尚未确定的情况下，不考虑宗教活动场所管理、使用的房屋管理尚不规范这一现实情况，对同意暂时保留的建筑，在收取一定的动迁费后即又强令拆除，其具体行政行为明显不当。此外，根据该市地方法规之规定，违法建筑的处罚权应归市及各区（市）规划管理部门，被申请人以自己的名义作出处罚决定属于执法主体资格不合法。2000年7月2日，市政府据此作出了撤销被申请人作出的具体行政行为的行政复议决定。
「评析」
本案是一件宗教组织不服政府作出的行政处罚决定申请复议案。复议机关在案件审查过程中依法裁决停止了处罚决定的执行，避免了某区政府因处罚决定不合法导致行政赔偿的发生。复议机关在案件审理中，既审查了具体行政行为的合法性，又审查了具体行政行为的适当性，依法作出了撤销下级政府原具体行政行为的复议决定。
一、 关于具体行政行为停止执行问题。
行政机关作出具体行政行为后，除非行政机关自行撤销，或复议机关决定撤销，或人民法院判决撤销其决定，否则，其决定应当执行。并且除非有法定情况发生，不应当停止执行原具体行政行为。具体行政行为可以停止执行的法定情况在《行政复议法》第21条作了明确的规定。因为本案引起争议的房屋己由申请人对外出租用于开饭店等，如执行被申请人的处罚决定，势必给申请人、房屋承租人造成较大的经济损失。在本案审理过程中，申请人提出停止执行的申请。被申请人同时也向法院提出了执行的申请，人民法院对其申请不但予以受理（依法在复议期间不应受理执行申请），并且下达了执行通知。在这种情况下，复议机关对应否停止执行处罚决定进行了认真研究，认为：如果被申请人的处罚决定不合法，强行执行决定，拆除房屋，势必造成难以弥补的损失；该处房屋己有20余年的历史，如果依法应予拆除，按照法定程序审查完后再拆也不迟；况且对涉及宗教的问题应慎重处理，不应草率行事。因此，行政复议机关依据《行政复议法》第21条第3项关于“申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行”之规定，及时裁决停止执行被申请人作出的处罚决定。
二、 关于具体行政行为的审理范围问题。
行政复议机关审查具体行政行为的范围，在《行政复议法》第3条中作了明确规定：即“审查行政复议的具体行政行为是否合法与适当”。而在行政诉讼中，按照《行政诉讼法》第5条之规定，是“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，这是行政复议与行政诉讼在审查范围上的很大区别。本案中复议机关严格依法办事，不搞官官相护，对争议的行政处罚决定的合法性与适当性进行了全面审查，经审查最终确认被申请人作出的决定不但执法主体不合法，而且是不适当的，作出了撤销原决定的复议决定，纠正了被申请人的违法、不当行为，有效地保护了宗教组织的合法权益，正确地执行了我国的宗教政策。
马耀青
