广东省佛山市中级人民法院
行政判决书
(2005)佛中法行终字第19号
被上诉人(原审被告)佛山市禅城区人民政府。地址佛山市大福南路6号。
法定代表人林邦彦，区长。
委托代理人陈娟娟，禅城区法制局工作人员。
委托代理人黄吉亮，禅城区法制局工作人员。
上诉人陈超全因诉佛山市禅城区人民政府行政复议一案，不服佛山市禅城区人民法院作出的(2004)佛禅法行初字第65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定的事实：原告陈超全是佛山市澜石街道办事处黎冲村朝阳村民小组的村民。2003年10月17日，原告作为申请人以被申请人佛山市禅城区澜石街道办事处对其于2003年7月10日提出的申请不予答复，严重失职为由，向被告佛山市禅城区人民政府提起行政复议，请求：1.澜石街道办事处立即实施具体行政行为，停止李秀薇等十余人的侵权，并取消其分红；2.责令李秀薇等十余人共同支付原告2001年至今少分利益共1100元。2004年6月21日，被告经审查认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二、四、十九条的有关规定，黎冲村村民委员会及黎冲股份合作社属于基层群众性自治组织，集体的收益分配属于自治组织自治范围，不属于行政复议范围。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和第十七条的规定，作出佛禅府复决[2003]13号《不予受理决定书》，决定不予受理。原告不服，于2004年7月2日提起诉讼。
原审认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规定和第十九条“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理……。(三)从村集体经济所得收益的使用；……”的规定，原告主张取消李秀薇等非农业户口人员的股份收益分配以及支付其少分配的利益，依法均是村民委员会自治范围内的事项。该法第四条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定又表明：基层政权组织只是依法指导、支持、帮助、保障村民开展自治活动和直接行使民主权利，而不是直接介入干涉村民的依法自治。故政府的文件和政府的领导、管理、监督职责仅是不具有强制执行力的行政指导行为。而村民会议和村民代表大会，是村民自治活动中民主决策的主要自治形式，在本村重大问题的决策和管理上具有最高权威性。因此，佛山市禅城区澜石街道办事处没有职权处理村民自治范围内的事项，即原告请求的事项不属于佛山市禅城区澜石街道办事处的职责，其不存在严重失职和行政不作为。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；……”的规定，对行政机关不作为申请行政复议的，必须要被申请的行政机关对申请人所要求的事项有法定的职责而不履行，而原告所申请的事项，并不是澜石街道办事处的法定职责，因而不属于上述规定可以申请行政复议的范围，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定作出不予受理决定，并通知申请人，其行为并无不当。但被告在收到原告的行政复议申请书后，未能在法定期限五日内进行审查，逾期作出决定不予受理，程序上有瑕疵，但尚不足以影响该决定的效力。同时，因原告的第2、3项诉讼请求超出了本案对不予受理决定合法性审查的审理范围，也不为法院职权所管辖，故对原告的第2、3项诉讼请求应予以驳回。综上所述，被告作出的佛禅府复决[2003]13号《不予受理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决如下：一、维持被告佛山市禅城区人民政府作出的佛禅府复决[2003]13号《不予受理决定书》。二、驳回原告陈超全的其他诉讼请求。案件受理费100元由原告承担。
上诉人陈超全不服原判，提起上诉称：1.上诉人由于集体收益分配收到侵害，向佛山市禅城区澜石街道办事处申请保护，其至今未作答复。上诉人遂以被申请人佛山市禅城区澜石街道办事处不作为为由向被上诉人禅城区人民政府申请行政复议，被上诉人却以不属行政复议范围为由，作出了不予受理的决定。该《不予受理决定书》违反《中华人民共和国行政复议法》第六条第(九)项和《中华人民共和国农业法》第七十八条的相关规定，于法无据，应予撤销。2.原审法院违反法定的诉讼程序，蔑视两级法院生效的多份裁判文书，对法律、法规文件及其他证据事实一概不予采纳。3.黎冲村村民委员会及黎冲股份合作社给李秀薇等十多人分红的行为违宪、违法、违规，澜石街道办事处作为基层政府在上诉人申请处理后应依法责令其改正，而澜石街道办事处拒不答复。该情形依法应属于行政复议的受理范围。故请求二审法院撤销原判，撤销被上诉人作出的佛禅府复决[2003]13号《不予受理决定书》。
被上诉人佛山市禅城区人民政府答辩称：1.我府作出的不予受理决定，没有实际影响当事人的权利义务，不是行政复议法意义上的具体行政行为，故我府不应成为被上诉人。2.因澜石街道办事处对上诉人的申请事项没有法定职权，且农村集体经济组织与其成员之间的关系和纠纷的性质属于民事调整范围，故申请人的行政复议申请事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议申请范围，我府作出的不予受理决定是合法的。故请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审认定的事实，本院予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第十九条的规定，上诉人陈超全主张的取消李秀薇等非农业户口人员的股份收益分配以及支付其少分配的利益，依法均是村民委员会自治范围内的事项。而《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条又明确基层政权不得干预依法属于村民自治范围内的事项。由此可见，佛山市禅城区澜石街道办事处对上诉人申请的事项没有法定职责，其不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第(九)项“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行”的情形。被上诉人佛山市禅城区人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定作出不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确。但被上诉人在收到上诉人的行政复议申请后，未能在法定的五日期限内进行审查，逾期作出不予受理决定，程序上存在瑕疵，应予指正。上诉人主张根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第(九)项和《中华人民共和国农业法》第七十八条的规定，被上诉人佛山市禅城区人民政府对上诉人的复议申请应予受理。经查，《中华人民共和国农业法》第七十八条只是概括性地规定违反法律规定，侵犯农民权益的，农民可以依法申请行政复议。但具体应否受理，还须人民政府根据行政复议法进行甄别。而本案的情形又不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第(九)项，故上诉人的该项主张于法无据。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
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