[摘 要] 在我国实施了近十年的政府采购制度，其成效是明显的，但也存在许多问题。本文从思想认识、系统立法、管理体制、操作规范、与其它政策配套及采购队伍的构成等方面对此进行了分析。
[关键词] 政府采购； 采购立法； 采购体制； 规范操作
政府采购制度是指政府以公开招标为主要方式选择供应商，从国内外市场上为政府部门或所属团体购买商品或服务的一种制度，这一制度在西方国家的实施己有200多年的历史。从90年代开始，我国各省市也逐步进行了这一制度的尝试。从实践效果看，政府采购制度对加强财政专项资金的管理、提高资金的使用效益、增强支出透明度、消除腐败等方面起到了积极作用。但到目前为止，我国政府采购制度的法律法规并不完备，政府采购行为不规范之处较多。随着“入世”的日益迫近，尽快建立健全符合国际惯例的政府采购制度已经成为一种必然的选择。
一、对政府采购制度的作用在认识上存在偏差
完善的政府采购制度所能起到的作用是多方面的：（1）通过对财政支出的有效监管，使政府采购到质优价廉的货物、工程或服务，节省开支和提高资金的效率。（2）促进政府采购中的廉洁，增进公众对政府部门的信任。（3）促进政府转变职能，有利于政治体制改革。（4）作为市场有效需求的最重要组成部分（一般国家政府采购占GNP的比重在10％-20％），通过公开的市场操作，政府采购可以促进经济结构的改善，实现政府特定的社会经济目标。
从我国目前各地实行的情况来看，这方面存在的问题主要有：1.很多地方对政府采购的作用仅仅理解为节约资金、消除腐败，末上升到调整总量，优化经济结构等层次上。2.将政府采购制度简单地理解为利益调整，而非加强支出管理和国有资产管理。3.将政府采购等同于控购和供给制。控购是指通过分配指标和审批来控制集团某些商品的需求，供给制是财政选购商品提供给需要的部门，而政府采购是通过规范的采购方式和财政监督来细化预算，节约支出。商品的使用者不仅要参与采购过程，而且是采购商品的主体。
由于对政府采购制度存在认识上的偏差，导致在操作中来自各方面的阻力较大：贸易和工业主管部门担心，政府采购对其在管理上和经济上的利益不利，不希望政府在招投标中起主导作用或参与过多。政府采购使原有利益和权力分配格局发生改变，来自地方政府和相关部门内部的阻力也较大。
二、缺少统一的法律法规，操作中依据不足
政府采购制度得以有效执行的首要条件是拥有完备、统一的政府采购法律体系。这一体系至少应包括如下层次：一是《政府采购法》，包括总则、招标、决算、异议及申诉、履约管理、验收、罚则等内容，它是建立政府采购制度的法律基础。二是《政府采购实施细则》，对政府采购法作出具体解释和补充。三是地方性的政府采购法规及规范性文件。此外，还应有大量的配套法规：对供应商、承包商的资格要求，招标程序和评标标准的规定，招标或采购机构的管理规定及采购实体和采购人员的行为规范等。
现阶段，我国实行的政府采购还没有成体系的法律法规，许多法律法规的建设也只是处于起步阶段。已有的《招投标法》与《政府采购法》在规范范围、适用对象、招标投标以及采购过程中涉及到的其它方面上有很大差异，离规范的政府采购法规要求很远。由于没有统一的政府采购立法，操作中的政策法规明显不足。现行的采购规章大多由各地方自行制定，局限性较大，如对政府部门、事业单位和社会团体、中介机构、供应商以及市场管理等诸多问题考虑不周，存在不少漏洞和疏忽，导致实施中的矛盾不可避免。
在不够成熟完善的市场经济中，法制的不严密，交易过程的透明度低，又缺乏相应的质疑申诉机制，使政府采购对腐败行为有较大的诱惑，甚至为腐败提供了更多的可能。在我国近十年的政府采购活动中，存在着大量违背公开、公平和竞争的原则之处，政府采购中的回扣、行贿、受贿、“寻租”等腐败现象防不胜防。
此外，政府采购立法还涉及到国内市场的保护问题。随着人世的临近，贸易协定的签订，政府采购不仅限于本国厂商，外国厂商也可以参与政府采购的竞标。在这种情况下，尽快在立法中加入有关条款，保护我国民族产业是一个紧迫的话题。即使发达国家也有相应的保护民族产业的法律，如美国就有《购买美国产品法》。
三、政府采购管理机构不全，体制不明确
政府采购应该有制衡的组织机构，有相互协调、合理制约的管理体制。在机构设置上，预算部门、支出管理部门、采购中心是必不可少的。预算部门主要负责预算方面的宏观管理；支出管理部门的职责在于审批政府采购项目、进行资金拨付和履行监督；采购中心则依法办理政府采购具体事项。各部门各司其责，相互制约。从实践来看，我国大部分地方在启动政府采购工作时，均没有设立专门的采购机构，而是依托财政部门内主管各支出的现有机构和人员开展这项工作，他们既管理审批和招标，又管理政府采购资金的预算，职责不清，不利于监督和制约，成为政府采购中腐败现象发生的重要原因。
政府采购管理体制还涉及到权限划分。集权制下的集中采购能够产生批量优势，可以降低采购成本，制约腐败行为，促进财政支出制度的改革。分权所带来的分散采购则有利于批量小的、有特殊要求、时间紧的商品物资采购。可见，集权分权各有利弊，各有其适用范围。我国在实施政府采购行为中对各级政府采购权限没有明确的界定，导致一些地方该集中采购的没集中，权力下放，使数额较大的财政支出没能形成规模经济，资金使用效益低下；另一方面，该分散采购的没分散，权力集中，采购行为出现较大的时滞性且浪费人、财、物等资源。
四、采购操作中存在的不规范现象
首先，由于统一的政府采购立法缺位，政府采购的实施范围不清。一是纳入政府采购的单位存在着争议。如是否将非预算单位使用预算资金办理公共采购及国有企业使用财政拨款进行采购纳入政府采购，各地做法不一；二是采购对象的确定存在随意性。有的地方不论采购金额大小、项目性质、需要的时效性全部采取“一刀切”，统统纳入政府采购，造成实际采购过程中出现大量不符合常理的现象。
其次，采购方式单一。从国外的经验来看，政府采购有多种采购方法：公开招标、选择性招标、谈判采购、两阶段招标、询价采购等等，每一种采购方法都有其适用的环境。一般国家都确定以公开招标为首选，对其它方法明确规定其适用环境及批准机关。我国现阶段从各地出台的政府采购规定看，基本是单一的公开招标方法，对其它的采购方式没有具体内涵和适用环境的规定。[page]
再次，政府采购市场范围不规范。由于政府采购具有资金来源的公共性、业务的公开性、公众关注性、信息的广泛性及交互性等特点，因而在国外很多国家已逐步实现政府采购市场的自动化和网络化管理。我国目前的市场体系尚不健全，政府采购实体和采购主管部门的职能还没完全转变，地方保护主义盛行，各类竞争主体的市场机会并不均等，再加上政府采购客体的市场组织化程度低，市场秩序比较混乱，离统一的政府采购市场相去甚远，更谈不上政府采购市场的网络化规范。
最后，政府采购对节约资金的处理面临两难。归采购单位，财政无意义。归财政，采购单位无意义。导致节约的资金在预算上体现不出来，政府采购的经济效益性功能大打折扣。
五、与其它方面的配套问题
政府采购制度功能的充分发挥不仅仅是一个采购环节的问题，它涉及到一系列管理措施的配套问题：
第一，现行的财政资金预算管理方法与规范的政府采购所要求的国库管理体制相矛盾。规范的采购制度要求实行财政资金统一账户、统一预算、统一核算、统一支付且预算由用款单位采用零基预算方法编制。我国目前的情况是，一方面，各地方财政资金账户名目繁多，多头开户、重复开户现象严重，财政资金按性质归口管理，预算指标层层分解，层层下拨，款项分散支付，是一种明显的财政资金分散管理做法。另一方面，预算不是由用款单位和具体项目部门编制，而是由主管部门编制，操作上实行的是基数加增长比例法，且编制滞后，线条太粗，导致预算的客观性不足，约束力差。
第二，政府采购制度作为一个系统，不仅体现在采购环节上的监督管理，而且还反映在支出源头的控制上。为此，建立起对财政支出尤其是重点项目的可行性论证制度至关重要。通过可行性研究，预期效益评估，以及实施群众听证、立法审议制度，可以尽量减少投资失误。我国目前的情况是，各项财政项目支出长官意识浓厚，因投资失误造成的浪费、损失令人触目惊心。
第三，政府采购制度的有效实施还取决于各级财政政策及其与其它部门政策的统一性、协调性和连续性。多年来，我国财政支出实行的是部门出政策，财政拿票子的支出管理体制，由于条块分割，政出多门，政策协调性差，导致出现资源分散，财政投资项目的“大而全”“小而全”等现象。
此外，我国目前缺乏有效的财政支出绩效评价机制，政府采购还没有进行预算控制等，这些都在很大程度上影响政府采购制度效应的发挥。
六、政府采购队伍的建设和选聘问题
无论多么完备的政府采购制度，其运作过程总是由人具体操作的，不仅涉及到参与人员的品德，而且在采购行为中有着很复杂的技术问题。因此，一个高效、廉洁、奉公、业务素质高的员工队伍是关键因素，要形成这样的队伍，选聘、考核、培训是必不可少的环节。在这方面，可以采取的有效方式有公开选拨、技术资格考试、思想道德考核、后续教育等。
从我国目前政府采购管理、操作的人员队伍来看，存在的问题主要有：大多数人员是从政府各部门尤其是直接从财政部门抽调而来，政府行政任命色彩浓厚。这些人员由于常年坐机关，对政策的理解力强，但业务技术、专业水平有较大的局限性，且多年养成的机关工作作风——“文读主义”、“官僚主义”等在一定程度上影响了政府采购行为，而且复杂的人际关系网也成为政府采购过程中腐败现象滋生的温床。如何建立一支高素质的政府采购队伍既是一个紧迫的任务，也是一项长期而复杂的工作。
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边智群
