《政府采购协定》与国货政策

尽管二十国集团领导人在2008年11月召开的集团峰会上，就共同签署了联合抵制贸易保护的协议，但最新的世界银行报告[1]仍显示：金融危机爆发以来，贸易保护主义纷纷抬头；自2008年10月至2009年2月，全球（包括二十国集团的17个国家）采取了约78项贸易措施，其中共有66项为贸易保护措施，且有47项贸易保护措施已付诸实施。 　　而美国经济刺激方案中所提出的“购买美国国货（Buy American）”更是全面引发对贸易保护尤其是对国货政策的广泛关注。 　　与国货政策关系最为紧密的，当属政府采购，而说到政府采购就不能不提及世界贸易组织（WTO）的《政府采购协定》（GPA）。唯有搞清《政府采购协定》（GPA）与国货政策之间的关系，方能全面认识国货政策与贸易保护之间的联系。 　　世界贸易组织（WTO）《政府采购协定》（GPA）只有WTO成员才能加入。GPA 为WTO成员就开放各自政府采购市场，另行谈判所签署的多边协定，并只对WTO GPA成员具有约束力。其主要通过国民待遇与非歧视原则来实现成员间开放政府采购市场之目的。 　　GPA国民待遇原则与非歧视原则主要内容为：对于GPA成员承诺纳入GPA附录一清单中的政府采购，不得对本国（地区）与GPA其他成员的供应商、产品、服务进行区别对待；不得对除本国（地区）外其他GPA成员间的供应商、产品、服务进行区别对待。 　　而采购国货一直是实行政府采购制度的国家或地区一般通行的重要政策。政府采购制度完备的国家或地区通常在法律上都对国货标准明确进行了界定，并在政府采购中实行国货采购优先政策。 　　就各国政府采购实践而言，购买国货可谓是政府采购制度的内在要求。一国政府首先应为本国国民之政府，其运转资金，包括采购资金的核心来源为对本国国民征收的税收。其取之于民，自应用之于民，所以，在政府采购中，采购本国货物、工程和服务，支持国内企业的发展，维护公共利益和国家利益，本无可厚非。即使是WTO的前身关税及贸易总协定（GATT），当时也未将政府采购纳入其范围。 　　但随着经济全球一体化，政府采购所占全球市场份额愈来愈大，加之各国在国际经济中的竞争日益激烈，政府采购的非关税壁垒作用也日渐凸显。各国尤其是发达国家逐渐认识到将政府采购继续排除在世界多边贸易体系之外，将不利于世界自由贸易。 　　有鉴于此，东京回合谈判于1979首次将政府采购中的货物采购部分纳入世界多边贸易体系，最终形成《政府采购协定》。1987年该协定修订。 　　乌拉圭谈判回合中，GPA成员就扩大《政府采购协定》适用范围进行了谈判，并于1994年形成新的《政府采购协定》。至此，GPA的适用范围从货物扩展到服务。其中，服务包括工程服务。 　　同时1994年的GPA第24条第7款要求各成员应在GPA对其生效后的3年内开始GPA谈判，以完善1994版GPA，并扩大其适用范围，消除其歧视性措施。上述谈判工作于1997年2月正式开始，目前谈判工作仍在进行中，谈判已取得的阶段性成果为《政府采购暂行修订》（Provisionally agreed revised GPA text，2007GPA）。 　　GPA的发展历程表明，GPA国民待遇与非歧视原则实质上更多的是政府采购国货政策的例外。 　　GPA国民待遇与非歧视原则仅适用于成员列入GPA附录一开放清单的政府采购。而纳入GPA附录一开放清单的范围则完全由GPA成员之间谈判确定。适用GPA的货物、工程、服务、采购主体、采购限额也由成员之间谈判确定。列入GPA附录一清单的采购主体采购达到限额以上的货物、工程和服务项目，都要按照GPA规定执行，但GPA规定的例外和成员约定的例外则除外。 　　而GPA各成员对未纳入GPA的政府采购则仍可遵循其本国或地区国货政策。 　　GPA的实践也表明，加入GPA并不妨碍GPA成员的国货政策实施，也就是说并未弱化一国或地区国货政策。而其中以美国的情况最为典型。 　　美国作为GPA最早成员之一，其早在1933年就出台了《购买美国产品法》，要求优先采购本国产品，并对国货的界定、国货优先采购及其例外、国货评审优惠等都作出了明确的规定。时至今日，几经完善的《购买美国产品法》仍是美国政府采购的国货制度之核心基础。 　　就在近期，美国为应对金融危机而出台的经济刺激法案中，在已有《购买美国产品法》的基础上，又进一步强化了国货采购，即该法案下的所有产品采购均应购买美国国内产品，除非拟采购的国内产品高出国外同类产品价格25%时，才准予购买国外同类产品。 　　而原来《购买美国产品法》等只是规定，美国可以采购的中小企业提供的国货只能不高出国外同类产品价格的12%，大型企业提供的国货则不能高出国外同类产品价格的6%，采购需求部门的主管还有权按正常程序调高可高出国外同类产品价格的比例。 　　美国此次出台的经济刺激法案中，法案确定国货价格优惠幅度为25%，远远高于《购买美国产品法》的一般规定，考虑到《购买美国产品法》允许采购需求部门的主管按正常程序还可调高国货价格优惠幅度的情形，该法案下的国货优惠比例实际可能还要高于25%。 　　此外，最初的经济刺激法案并未注意到《政府采购协定》、美国与其他国家签订的自由贸易协定的国民待遇原则，因此将GPA成员与其他贸易协定成员均排除在美国政府采购之外。 　　事后迫于国内外压力，同时也为与《购买美国产品法》规定形成一致，美国政府对该法案进行了微调，增加了购买美国国货的条件，即不得违反美国承担的GPA与其他国际协定下的义务，但仍将修正后的购买美国国货条款扩大到该法案下所有的产品采购。 　　美国的实例表明，加入GPA本身与国货政策并不冲突，加入GPA也不意味着必须放弃国货政策，恰恰相反，加入GPA的不仅不会弱化国货政策，某种程度上甚至还可强化国货政策。 　　这些年我国经济得以长足发展，但囿于国情的制约，并不能改变我国仍为发展中国家之事实，所以我国一方面既要在GPA谈判中作为发展中国家加入，以享受GPA关于发展中国家特别待遇，另一方面还应尽量争取更多的例外情形，扩大我国国货政策的适用范围。 　　就此，我国在加入GPA谈判的进程中，不能简单地将国货政策视为贸易保护，反应同时加紧完善我国国货制度，明确国货标准、国货优先采购及例外、国货评审优惠措施等，这样才能在国货政策与自由贸易间取得合理平衡，并相辅相成，相得益彰，最终最大维护我国在世界多边贸易体系中的正当利益。
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【作者简介】
陈晓云，人民大学法学硕士毕业，中国经济体制改革研究会法律顾问，北京辽海律师事务所律师。

【注释】

[1] Elisa Gamberoni and Richard Newfarmer，《Trade Protection: Incipient but Worrisome Trends》，《Trade notes》37，2009年3月2日。