界有关我国农村集体土地所有权虚置的具体表现及对农村进一步改革的已多有论述，而对为什么会产生这一现象却很少深究。我认为，我国农村集体土地所有权虚置现象之所以存在主要有三个方面原因：法定权利主体的多级性和不确定性、所有权与使用权权能的相互替换以及国家对农民集体行使土地所有权超法律限制。
一、法定权利主体的多级性和不确定性
我国宪法、民法通则、土地管理法和农业法都有关于农村集体土地所有权的规定。1982年宪法第十条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1987年施行的《民法通则》第七十四条将宪法中的“集体所有”具体规定为：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。” 1988年修改的《土地管理法》第八条在民法的基础上进一步规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。” 1993年的《中华人民共和国农业法》第十一条也作了与土地管理法相同的规定。上述这些法律，将农村集体土地所有权规定为三级制的“农民集体所有”。这就是“村农民集体所有”、“乡(镇)农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。也就是说，农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的“农民集体”。
但现行法律却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则;没有明确产权代表和执行主体的界限和地位;没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。
首先，“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在经济上的表述，不是法律关系的主体。
财产所有权是很重要的法律权利，其主体必然是法律关系的主体，应该具有法律上的人格意义。也就是说，它应该是参与法律关系享受权利和承担义务的“人”──法人或人(公民)。法人与自然人都具有法律上的人格，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担义务的组织。从我国现行法律关于农村集体土地所有权的立法本意和相关规定上来分析，“农民集体”在概念上与“农民集体组织”有着十分明显的区别。“农民集体”不是指乡(镇)、村或者村以内的农村集体经济组织、也不是指某级行政组织如乡(镇)政府或某级自治组织如村民委员会。对于这一点，法律明确规定由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理属于村农民集体所有的土地就是最好的说明。也就是说，农村集体经济组织或者村民委员会都没有土地所有权，它们只能经营管理属于“农民集体所有”的土地。显然这是与传统的主义公有制理论相一致的。按照传统的公有制理论解释，“农民集体所有”是农村劳动群众集体所有制在法律上的表现，指的是属于一定区域内(乡、村、村以下)全体农民所有，即不归哪一个组织(生产合作社或村民委员会或村民小组)，也不归农民个人。然而，随着经济改革的深入，我国相关的经济和民事法律的健全和，特别是在进行农村集体土地的确权过程中，这种没有具体组织形态和法律人格化的“农民集体”就会遇到诸如不能行使和保护自身权利等情况。为了解决这一，经济理论界和有关的行政管理部门都力图明确“农民集体”的性质。例如1994年12月国家土地管理局地籍管理司在关于对农民集体土地确权有关问题的答复中就指出：“‘农民集体’是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织。”行政执法部门的这种解释，在一定的意义上将“农民集体”确定为“农业集体经济组织”。但这与正式的法律表述是不一致的。这种模糊不明确的规定，导致经济实践中的混乱。在现实中，有些地方是由村民委员会或村民小组等非经济组织履行土地产权的职能;有的地方虽然规定土地由其农村集体经济组织所有，可是国家征用土地却仍需经村民小组同意，征地补偿款仍由村民小组支配;有些地方则由于无法确定“农民集体”的法律性质，虚设产权主体，以至失去土地的发包主体，造成产权混乱现象。[page]
可见，现行法律规定“农民集体”这样一个无法律人格、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权虚置。
其次，如果将“农民集体”确定为“农业集体经济组织”，又会造成大量的农村土地产权不清和不稳定。
我国长期实行三级所有，队为基础的农村集体所有制。1962年9月共产党第八届中央委员会第十次会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》在第四章规定：“生产队是人民公社中的基本核算单位。它实行独立核算、自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配。”“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上的人民委员会的审查和批准，任何单位和个人不得占有。”“集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。”事实上，在对政社合一的体制进行改革之前，我国农村许多地区公社与大队两级并没有形为真正的经济实体，只是一级行政管理机构。据国家统计局1981年公布的统计数据，我国农村99%是以上生产队为基本核算单位，90%以上的土地归生产队所有。在1983年撤销人民公社时，生产大队和生产队也由村民委员会和村民小组所替代，虽然一部分在规模和范围上作了调整，但总体上还是保持了原体制下的土地占有关系。
根据这种情况，《土地管理法》和《农业法》将《民法通则》规定村和乡(镇)两级“农民集体所有”变更为三级类所有。但问题是《土地管理法》和《农业法》规定的“村内两个以上农业集体经济组织”是否就是生产队解体后的村民小组?对此，1992年6月国家土地管理局政策法规司关于对《土地管理法》有关问题请示的答复中指出：“农业集体经济组织”必须有一定的组织机构、管理人员、资金，具有一定的民事权利能力和民事行为能力，能够以自已名义独立承担民事责任。”“在生产队解体为村民小组后，原生产队所有的土地，可以属于该村民小组相应的农业集体经济组织的农民集体所有，不应理解为村民小组拥有土地所有权。”那么，什么是与村民小组相应的农业集体经济组织?有关部门没有进一步解释和确定，而事实上绝大多数村民小组没有建立独立的集体经济组织。[page]
而且，有的学者认为，作为农村集体所有权的代表，必须具有稳定性、权威性和代表性。据此，任何农村集体经济组织都不能很好地履行所有者职权。理由有三：(1)农业生产合作社或其它乡村集体经济组织都是法人，其存在与发展具有动态性，不能长期稳定地承担集体土地所有权代表。(2)作为经济组织，其合理的行为准则是追求本单位的经济利益最大化。而各类农村集体经济组织的范围不是固定的，可以只包括社区集体的一部分成员，也可以大大超越社区集体范围。因此，集体经济组织不能完全代表社区集体全体成员的整体和长远利益。(3)随着农村经济化，各类集体经济组织将会越来越多，如果每个企业都拥有自已占用的集体土地所有权，将会使集体不断被分割和瓜分，造成社区集体成员之间的不公平。这又反过来导致乡镇政府或村委会对集体经济组织进行行政干预的要求，使其难以按现代企业制度的在求经营管理。”[1]应该说，这种分析有一定的道理。我国司法机关在司法实践中，也大都将农民集体所有的土地具体确认为村委会和村民小组等组织所有。[2]问题是，农村行政组织或自治组织成为农村集体土地所有权主体的法律根据同样不足。
再次，如果将“农民集体所有”理解为“全体农民共同所有”，我国法律规定的共有产权将与土地公有制理论冲突。
将法律规定上的“农民集体所有”理解为“全体农民共同所有”，目前被称之为农村集体土地制度改革的重要思路之一。按照我国民法通则规定，财产共有权中的共有财产主体是各个共有人，在共有的形式上有按份共有和共同共有。其中按份共有，是指两个或两个以上的共有人按照预先确定的财产份额，分别对于共有财产享有权利和承担义务;共同共有则是两个以上的人基于某种共同关系而共同享有某项财产的所有权。共同共有与按份共有的主要区别是不分份额。在共同共有中，只要共有关系存在，共有人就不能划分出哪个人享有多少份额。由于财产不分份额，共同共有人对于共有的财产都享有平等的占有、使用、收益和处分的权利。那么，农民集体所有的土地是按份共有还是共同共有呢?显然，如果要确定为共同所有的话，只能是共同共有了。但是，如果确定农村集体所有的土地属于社区农民共同共有的话，在农民集体所有这种共有关系消灭时，就要确定农民各自应得的多少份额。毫无疑问，这种土地所有权份额的确定是对农民个人拥有土地所有权的肯定，也就是承认了土地所有权的私人所有。这是与公有制理论相冲突的。因为按照传统的公有制理论，“农民集体所有”这种公有制形式，财产关系的主体只能是代表该集体全体成员的“集体”，任何个人都不是公有财产的权利主体。农民个人对集体的财产，只有“集体”的所有权，尽管农民是“集体”成员之一，但没有确定个人份额的所有权。在集体公有制中财产的所有权是不可分割的。不能量化到个人，也不能以个人为单位进行转让。劳动者对劳动成果的获得不是直接与财产份额挂钩,而是同劳动数量和质量联系在一起。这种理论，在法律上的表现出来的就是，决定农民个人不是“农村集体土地”任何产权意义上的主体，所有权的主体，只能是不具备法律人格意义的、虚拟化的“农民集体”。[page]
正因为这种法律和理论上的冲突，决定了我国目前在处理“农民集体”与农民个人在土地所有权的关系上所作的制度安排，这就是规范化为土地承包制。可是，在这种以土地所有权与使用权相分离为基础的承包制下，集体土地所有人“农民集体”与集体土地使用人“集体成员农户”之间在有关土地占有、使用、收益和处分等权能上双方的权利和义务关系也是极不明确的。
