关键词: 私有财产权/公法保护/路径选择
内容提要: 因历史背景和政治文化传统的差异，西方国家和我国对私有财产权公法保护的路径依赖呈现出不同的特色，西方国家经历了从绝对保护到相对保护的历程，我国则经历从否定、不保护到承认、保护的过程，最终都呈现出一个共同的趋向，即对私有财产权的保护与限制处于一个动态的平衡之中。当然，在不同的国家或者不同的时期，平衡的重心和方式有所不同，就我国现阶段的情况而言，强调对私有财产权的保护，限制国家权力与公共利益的过度扩张，不失为是一条有效的路径选择。
私有财产权的存在客观上限制了政府的专权，开辟了私人自治的领域，划定了受保护的个人自由与政府权力范围之界限，是抵制政府权力扩张的坚固的金质盾牌。 [1]保障公民的私有财产权不受政府滥用公权力而遭受侵害是公法的重要功能。各国基于不同的历史背景和政治文化传统，对私有财产公法保护的路径呈现出不同的特色，但具有某种共同的趋向。本文试图对西方国家和我国私有财产权公法保护的路径进行梳理，探寻其中的规律，以期为保护私有财产权的制度设计与实践操作提供帮助。
一、西方国家之路径：从绝对保护到相对保护
(一)自由资本主义时期：绝对保护
所谓绝对保护，即强调私有财产权神圣不可侵犯。在自由资本主义时期，受自然法思想和天赋人权理论的影响，对私有财产实行绝对保护。在资产阶级革命中，与生俱来的不可转让和剥夺的财产权是启蒙思想的核心内容之一，并成为推动资产阶级革命的最强大的思想武器。同时，由于财产权和生命、自由权的内在联系，使生命权和自由权的争取，往往表现为捍卫财产权的斗争。近代以来的法治史，严格意义上就是一部财产权利的捍卫史。被作为人类历史上第一部宪法性文件的《自由大宪章》，其核心内容就是关于自由和财产的保障。《自由大宪章》规定了一系列不受国王任意侵犯的条款，内容包括未经全国公意许可，国王不得征收任何免役税和贡金;任何人凡未经其具有同等身份的人依法审判或者依照法律规定，不得加以拘留、监禁、没收其财产等。这些规定体现了王权有限、私有财产不受国王任意侵夺的精神，是英国近代宪法的开端，也是世界近代宪法的开端。此后，英国革命、美国革命、法国革命，其实质都是为了保障财产权。1689年的英国革命中，威廉接受了阐明国会至高无上基本原则的权利法案，这一法案规定：国王不能中止法律，除非经国会同意，国王不得提高税收和保留军队。18世纪中叶，英国首相威廉·彼得在一次演讲时如此诠释私有财产权的神圣不可侵犯性：即使是最穷的人，在他的寒舍里也可以对抗国王的权威。风可以吹进房子，雨可以打进房子，风雨可以吹垮房子，但是国王不能随意踏进这间房子，国王的千军万马也不能跨入这间已经破损了门槛的房子。 [2](P38)这就是经典的“风能进，雨能进，国王不能进”的宪政寓言。继英国之后，私有财产神圣不可侵犯的地位在美国和法国也陆续得以确立。美国1776年的《独立宣言》提出了新国家的政治哲学：“生命权、自由权和追求幸福的权利是人们从造物主那里所获得的不可转让的权利。为了保障这些权利，所以才在人们中间成立政府;如果任何一种形式的政府变成损害这些目的的，人们就有权利来改变它或废除它。”《独立宣言》虽未明确提出私有财产不受侵犯，但是自由权和追求幸福的权利是包括私有财产权在内的。1787年的《联邦宪法》构建了一个强有力的联邦政府，虽对包括私有财产权在内的个人权利和自由只字未提，但私有财产权事实上已经蕴含在三权分立、联邦制等宪政体制之中。保障私有财产事实上是新政府的首要目的。有美国“宪法制定人”之称的詹姆斯·麦迪逊认为，政府不得为了公共利益的目的而占有私人财产，因为这违反自然法。为了弥补宪法的缺陷，美国国会批准了宪法修正案，其中第5条规定：“非经正当法律程序，不得剥夺生命、自由和财产。不给公平赔偿，私有财产不得充作公用。”南北战争之后，宪法修正案第5条有关私有财产的规定扩展使用于各州，规定为修正案第14条。私有财产不受侵犯的宪法原则和个人权利最终在美国得以确立。 [3](P223-224)1789年法国的《人权宣言》第2条规定：“任何政治结合的目的都在于保护人的自然的和不可动摇的权利，这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。”第17条进一步明确：“财产是神圣不可侵犯的权利。除非当合法认定的公共需要所显然必须时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得被剥夺。”[page]
受英、美、法三国的影响，西方各国纷纷立宪规定了私有财产权的不可侵犯性。我们可以初步认为，在自由资本主义时期，私有财产权在性质上属于天赋人权，是绝对的。它是个人享有的一项可以用来对抗政府对自己的私有财产行使专横权力的消极自由，属于一种“防御国家的自由”(freedomfromstate)，该自由的享有确保了个人在市民社会中的自治空间，划定了市民社会和政治国家的基本界限，奠定了近代资本主义各国的基本社会架构，直接体现着自由主义的国家理念和政府权力有限性的宪政精神。 [3](P225)近代宪法对私有财产权的保障，与对合同自由的法律保障彼此结合，共同作用，打破了封建主义的经济桎梏，奠定了近代自由国家、市民社会以及市场经济的法律秩序的基础，促进了资本主义的发展和私人财富的激增，并迎来了西方的近代文明。
(二)垄断资本主义时期：相对保护
所谓相对保护，是指在坚持私有财产不可侵犯原则的前提下，强调私有财产所负的积极的社会义务，对私有财产予以必要的限制，以优化资源的配置，实现社会公平。19世纪末20世纪初，西方资本主义国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡，社会经济结构发生了巨大的变化，社会连带性日益成为社会的基本事实。为了解决在自由市场经济条件下暴露出的众多的社会矛盾和社会问题，政府逐步由消极转为积极，国家开始强调个人的社会义务，对财产的限制逐渐加强。广泛兴起的社会法学派对天赋人权说进行了驳斥，社会职能说应运而生。狄骥认为：“所有权已不再是个人的主体权利，而趋向于成为动产及不动产持有者的社会职能。所有权对所有社会财富持有者来说包含了利用所有者增加社会财富的义务和由此引出的社会相互依存。他所做的只是完成某种社会工作，只是通过让其支配的财富发挥价值来扩大社会财富。” [4]私有财产权作为一项基本人权不再是绝对的和神圣不可侵犯的。在立法者看来，财产权是负有社会义务的，而不是绝对不可侵犯的，公共利益的需要可以对抗私人财产权利。
财产权利观的这种剧烈变化直接反映到宪法条文之上，以1919年德国魏玛宪法为标志，宪法开始由近代宪法转变为现代宪法，其主要的特征是立宪者对所有权绝对原则做出了新的认识，强调私有财产权合理使用的社会义务。其遵循的政治理念是社会国家、实质正义。1919年德国《魏玛宪法》第153条第1款规定：“所有权，受宪法之保障。其内容及限制，由法律规定之”;第3款规定：“财产伴随着义务。其行使必须同时有益于公共福利”。这是具有现代意义的财产权宪法保障规范之先河。20世纪30年代，为了应对爆发的经济大危机，美国的罗斯福总统推行新政，美国政府采取了一系列干预私人经济活动的政策，最终导致私有财产权神圣不可侵犯的观念和制度发生转向，人们开始承认私有财产的社会义务。正如有学者所言：“财产权这一法律概念———作为稳定和安全的象征———已然发生了近乎改体的变化”，“美国政治思想中私有财产的神圣不可侵犯在理论上所具有的持久的和一贯的修辞力———尽管其含义发生了剧烈的变化，在法律中那种神圣性也受到了侵犯”。 [5][page]
二战以后，随着社会经济结构的调整和社会连带程度的加深，各国宪法对私有财产给予了更多的限制或科以更多的义务，都对国家基于公共利益的需要可以征收、征用个人财产作出了规定。“即使信奉财产权的强概念及其不可剥夺性的制度，也会出现必须限制财产权的情形，因为市场失灵会阻碍社会福利目标的实现。” [6]如1949年西德基本法规定：“财产权和继承权受到保障，它们的内容和限度将由法律决定;财产权伴随着社会责任，它的使用应服务于公共福利。”“土地、自然资源和生产资料可以为了社会化的目的而转化为公有或其他形式的公共控制经济。”日本国宪法规定：“财产权不得侵犯;财产权的内容，应符合公共福利，以法律规定之。”
可见，自进入现代社会以来，对私有财产的绝对保护已逐步成为历史，把财产权视为基本人权，在逻辑上并不必然导致财产权不受限制的主张。尤其是第二次世界大战后，西方国家进入了行政国家与福利国家时代，国家干预主义盛行，强调政府对公共福利的关注，倡导财产权应从属于社会的需要。虽然各国宪法和有关的国际人权公约皆强调了私有财产的不可侵犯性，但私有财产权已不再是一种超社会、超国家的“自然权利”，而是在国家权力制约下存在的，不存在不受国家权力制约的私有财产。确认财产权的内在界限和公共福利及社会政策对财产权的制约作用，成为现代财产权宪法保障制度的基本特征。当然，虽然现代宪法扬弃了古典自由主义的财产权神圣观念，但也绝不容许对财产权任意地限制与剥夺，而是在承袭近代财产权保障制度合理内核的前提下，建立起了对财产权既保障又制约的逻辑结构。
二、我国的历程：从排斥、否定私有财产到承认、保护私有财产
中国经历了漫长的封建社会，深受传统政治文化的影响，对私有财产存在着深深的歧视和排斥倾向，信奉“溥天之下，莫非王土;率土之滨，莫非王臣”的王权主义思想，“重义轻利”、“存天理，去人欲”这些有利于封建统治和王权巩固的主张，被历代统治者奉为正统的政治信条，并被倡导成为崇高的思想道德境界。在这种王权主义的政治思维和政治哲学支配下，国王或君主享有完全的、不受任何制约的权力，是绝对不允许私有财产作为一个王权不可以任意进入的私域存在的。凡言及个人利益者，无不遮遮掩掩;凡欲为自利正名者，必遭致口诛笔伐。 [7]旧中国自19世纪末宪政运动以来，虽然制定了十数部宪法和宪法性文件，但始终未能完全确立宪法秩序，其重要原因就在于传统社会对私有财产权的否定，导致了宪政传统的缺乏。 [8]新中国诞生后近半个世纪的风风雨雨中，由于受传统社会主义理念的影响，对社会主义本质有着极端狭隘的理解，全社会根本否定私有财产和私有制，以消灭私有制为己任，极力排斥和否定私有财产的正当性，将对私有财产的保护等同于实行资本主义。人们在社会生活中过分强调国家利益与社会利益，正当的个人利益在法律体系中没有得到应有的珍视与尊重，缺乏保障私有财产的社会基础、基本观念和法制环境。在这种状态下，私有财产连栖身之地都难得寻觅，欲对其加以宪法上的承认与保障更是离经叛道的异端邪说。1954年宪法在“公民基本权利和义务”一章中没有提及对公民财产权的保护，只是在总纲中对公民的财产问题作了规定。从立法者的原意来看，财产权已经不属于公民基本权利的范畴，这与《共同纲领》将公民的财产权与公民的其他基本权利相并列明显不同。我国自1956年建立高度集中的计划经济体制后，片面强调“一大二公”，粗暴地将私有财产与自私自利、损人利己等同起来，甚至视私有财产为资本主义的洪水猛兽。在计划经济体制下，个人在法律上只允许持有从公有财产转化而来的部分生活资料。这样，国家通过对生产资料的支配，对个人劳动和个人生活资料的支配，最终实现了对社会的支配和对个人命运的支配。个人丧失了支配个人生活、决定自己命运的自主权，成为国家的附属物，国家不容许个人拥有受宪法保障的、用来防范国家侵犯的私有财产权存在的余地。 [3](P243)对私有财产的限制在1975宪法和1978年宪法中表现得更是淋漓尽致，公民受宪法保护的私人财产的范围仅限为保护其依据按劳分配原则所获得的“生活资料”的所有权，且不规定它的不可侵犯性，“私有财产的继承权”也被取消了。这与宪法上规定的公有制经济的支配地位和社会主义公共财产的神圣不可侵犯性相比，简直是天壤之别，私有经济在中国大地上几乎绝迹。[page]
可见，中国在封建社会，否定个人追求物质利益的私欲，贯彻“天下王有”的国王或皇帝中心主义;新中国成立后，长期以来实行的计划经济体制，否定个人的经济自由，排斥个人拥有私有财产权，实行的是“国家万能”的国家中心主义。在这两种中心主义的支配下，我国培育和建立私有财产权的观念及其制度异常艰难。事实证明，只讲公有财产神圣不可侵犯，带来的是生产效率普遍低下，生态资源遭到极大破坏和浪费，社会财富贫乏，劳动者的生产热情降至最低谷，不仅没有促进生产力发展，反而破坏、阻碍了生产力发展，最后带来的只能是财富的极度匮乏和经济的严重衰退。
中国在国民经济濒于崩溃的危机中被迫走上了改革开放之路，这给封闭、僵化的中国带来了生机和活力。正是在此背景下，对1978年宪法局部修改已不能适应社会发展的需要，不得不进行全面修宪。1982年12月4日第五届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国宪法》，即现行宪法。它确认“个体经济”是社会主义公有制经济的补充，将国家对公民私有财产的保护范围扩大到“合法财产的所有权”。1988年的宪法修正案又确定了私营经济的合法地位。虽然只规定私营经济是公有制经济的补充，与公有制经济处于不同等的地位，但这是我国对私有财产权保护的历史性跨越，因为私有经济是私有财产获得和增殖的最重要来源，要保护私有财产，首先需要解决的就是私有经济的法律地位问题。1999年的宪法修正案则进一步将个体经济和私营经济上升为“社会主义市场经济的重要组成部分”，这表明个体经济和私营经济已经成为可以与公有制经济进行平等竞争的重要经济成分，标志着平等、开放地保护一切经济成分和合法财产的时代正在降临，也为在意识形态领域消除对私有财产的一切偏见和顾虑提供了宪法根据。随着市场经济的发展，中国经济市场化的程度日益加深，个体经济和私有经济在我国社会经济结构中占据了日益重要的地位，私有财产在社会财富总量中所占的比重越来越大，公众对财产权的保护问题给予了高度关注，要求在国家法律体制中提供有效的保护。在政府、民众、民间力量与知识界的共同推动下，中国社会生活中出现了一股强烈的“维权热”或“宪法热”，社会主体普遍要求国家加强对私人财产权的保护。基于此，党的十六大报告提出，“一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，都应得到保护”，确立了“依法加强监督和管理，促进非公有制经济健康发展，完善保护私人财产的法律制度”。2004年十届全国人大二次会议通过的宪法修正案中明确规定：“公民合法的私有财产不受侵犯;国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权;国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这就彻底突破了传统理论对私有财产权的态度，反映了财产权作为一项基本人权的宪政意义正在逐步为全社会所认同，意味着中国公民的私有财产获得了宪法的确认与保障，使公民拥有了更广阔的经济活动空间。这有助于在全社会实现保护私有财产的基本价值，要求政府和公共机关尊重私有财产权的价值，为私有财产权拥有者提供良好的法律环境。 [9][page]
总之，中国从排斥和否定私有财产、从消灭私有制和普及公有制，到承认私营经济等非公有制经济是社会主义公有制经济的补充、到定位为社会主义市场经济的重要组成部分，再到十六大明确提出的“要完善保护私有财产权的法律制度”，并在第四次宪法修正案中明确了私有财产权的宪法地位，这可称之为是我国在完善所有制结构和保护私有财产问题上的一次质的飞跃，具有里程碑的作用，标志着我国对私有财产权的公法保护开始步入正常的轨道。这对促进社会的文明进步、实现社会的持续发展将具有重要意义。
三、殊途同归之趋向：平衡于保护与限制之间
由以上分析可见，西方资本主义国家与中国，尽管对私有财产权的保护经历了不同的历程，但最终都呈现出一种共同的趋势，即在保护私有财产权与限制私有财产权之间寻求合理的平衡。只不过在不同的国家或者不同的时期，平衡的重心和方式有所不同罢了。
西方国家对私有财产权的保障已从近代模式演进为现代模式，财产权与社会利益之间处于一种动态平衡之中。早期宪法对财产权的保障体现的是自由放任主义的市场经济理念，而当市场机制的内在缺陷暴露出不可克服的盲目性和破坏性时，宪法对私有财产权加以正当而必要的限制，便成为国家干预型市场经济的显著特征。私有财产的占有是为了个人利益和个人自由，但私有财产的使用和处分永远与社会相关联。随着经济的市场化和市场的国际化，人们之间的社会连带性程度日益加深，私有财产也日益表现为一种社会化的趋势。可见，与任何权利一样，财产权的存在并不是绝对的，财产权的社会性实际上决定了财产权存在的界限。“财产权的无条件的不可剥夺性只是一句豪言壮语，在革命的狂热和宪法的曙光中，人们很容易在屋顶上为其呐喊，但事后冷静下来，真要实践它却几乎是不可能的。” [10]理性的选择是，在保障私有财产不受侵犯的同时，还必须关注私有财产的社会义务。这种社会义务，一方面要求私有财产的运用不得损害社会利益，另一方面也要求私有财产应当为了积极的社会利益而运用。因此，各国宪法一方面规定财产权保护原则，另一方面对财产权也规定了必要的限制。一般来说，对财产权的宪法规定，由保障条款、制约条款和征用补偿条款组成。保障条款也称不可侵犯条款，它确立了现代财产权保障制度的一般前提;制约条款(限制条款)即确认财产权的内在界限以及公共福利与社会政策对财产权的制约作用;征用补偿条款(损失补偿条款)即规定国家根据公共利益对私人财产进行征用时必须予以正当补偿，它是对限制的再制衡。如日本现行宪法第29条第1款规定：“财产权不可侵犯”，这是保障条款;第2款同时规定：“财产权之内容，应适合于公共福利，由法律规定之”，这是限制条款;第3款进而规定：“私有财产，在正当补偿之下，可收归公共所用”，这是补偿条款。其他国家的宪法也有类似的规定。保障条款和征用补偿条款构成了对私有财产的保护，而制约条款构成了对私有财产的限制。这是私有财产权客观存在的两翼。[page]
可见，为适应时代的需要，在坚持近代宪法所确立的私有财产不可侵犯原则的前提下，现代西方各国宪法强调了“私有财产负有积极的社会义务”的新内涵，规定了对私有财产权的必要限制。但这不是从根本上否定和抛弃私有财产权作为个人消极自由的人权实质和宪政精髓。作为生存的安全手段或安全装置的私有财产仍然是宪法为个人提供的基本政治保障。 [11]它只是体现着在保护私有财产权和维护公共利益之间维系着适度的平衡，实现资源的优化配置，促进经济与社会的持续健康发展。
中国近代的宪政实践和西方的宪政道路不同。西方宪政的产生主要是由于国家内部政治、经济、文化等诸因素的发展，市民社会力量的不断壮大与政治国家磨合和对抗的结果，可以称之为内发型的自下而上的形成模式。中国宪政的产生主要是借助于外部力量的冲击和依靠政治国家的力量而为之，是一种外发型的自上而下推进的形成模式。中国长期处于一种有宪法无宪政的状态，原因可以说是多方面的，如文化的差异、权利意识淡薄，宪法长期被作为一种“富国”的工具等，但其中一个重要的原因就是政治权力始终对社会资源和财富实行垄断性的控制和影响。市场经济发展不充分，市民社会无法形成独立的人格。长期以来，私有财产权一直不被重视，甚至倍受歧视，人为限制私有财产权、甚至公开侵犯私有财产权的现象比比皆是。在利益层次的宏观导向上，我国强调国家利益和集体利益高于个人利益，个人利益要绝对服从国家利益和集体利益，并将国家利益和集体利益简单混同为公共利益。导致在私有财产与公有财产、个人利益与公共利益之间，天平过度地向公有财产和公共利益一端倾斜，出现严重的失衡现象。伴随着社会的转型与经济结构的调整，需要对这一失衡的天平进行不断调适，使之由失衡走向平衡。
尽管私有财产权的保护和个人利益的实现不是现代公平价值的全部内容，但法律不能只考虑公共利益而无视个人利益，更不能为了追求虚假的公共利益而恣意侵害公民的私有财产权。“完全纯粹意义上的社会本位或强调社会公共利益是市场经济本身所无法接受的，也是违背市场经济规律的。” [12]中国在经过长期艰苦的探索后，选择了社会主义市场经济，而私有财产权是市场经济的一个重要支柱。人类社会发展的历史告诉我们，对私有财产权的确认和保护，是市场经济的前提条件，没有对私有财产权的保护，就没有市场经济。当然，在保护私有财产时，要正确处理个人利益与公共利益的关系，当国家基于公共利益的需要限制私有财产时，个人要服从公共利益的需要，因任何私有财产都负有公共义务，任何权利在法律上都是受到限制的，世界上不存在不受任何限制的绝对权利。如果一味地以保护个人利益为名对抗公共利益，则公共利益就无法得到保障和增进，最终也会导致个人利益受损或无法实现;同时，也不能以公共利益为名牺牲个人利益。现代公法学理论承认公共利益是限制公民基本权利的法定事由，认为私有财产权的行使不得违背公共利益，同时还负有增进公共利益的义务。但是宪法和法律也应当保障公民的基本权利，因此在追求公益时，也应顾及“个别利益”，甚至个别利益之实现，亦可能属于公共的任务。 [13][page]
我国在计划经济时代，奉行的是公益无限与国家全能的观念，国家通过行政命令的方式直接控制着绝大部分社会经济资源，并无孔不入;私有财产的客体范围极其狭窄，对其保护不足，限制有加;财产权的社会义务无限膨胀，公平衡量不复存在。尽管我国已拨开计划经济的迷雾，走上市场经济的坦途，但我国的市场经济还是一种不成熟、不完善的市场经济，计划经济的影响在短期内难于尽除，在生产、流通等许多领域还没有完全按市场经济规律办事，仍实行着较为严厉的政府管制，行政壁垒重重，以公共利益和社会发展为借口来过度限制甚至损害私有财产的情形还时有发生，保护私有财产权与维护公共利益比较起来显得比例严重失调。因此，强调对私有财产权的保护，限制国家权力与公共利益的过度扩张，仍然是我国平衡公益与私益的有效的路径选择。
强调对私有财产权的保护，首先有赖于在宪法中对私有财产权的不可侵犯性加以明确宣告，这具有特别重要的意义。如有学者所言：“权利由默示到明示的转换绝非无关紧要，而是大有必要，它涉及到权利有无切实免除权力侵害的保障。” [14]且我国市场经济的发展并非来自于社会内部的自发性力量，而是自上而下由政府主导推进的。宪法在这一进程中担负着特殊的使命，一系列向市场秩序过渡的措施，尤其是对财产权的坚强保护，都有赖于宪法规范的确认。曾一度否定私有财产权的俄罗斯和东欧等前社会主义国家在社会变革之后制定了新宪法，都重新在宪法中明确规定了私有财产的不可侵犯性。①我国宪法修正案第22条规定：“公民合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这就在宪法上明确了私有财产的地位，扩大了受保护的私有财产的范围，并为完善对私有财产的征收、征用制度提供了宪法依据。宪法的这一规定有助于在公权力与私权利、个人利益与公共利益之间确定合理的界限，为平衡的实现提供了前提和基础。其次，有赖于在具体的立法、执法与司法实践中，严格遵循宪法至上原则、法律保留原则、法律优位原则、比例原则、平等对待原则与信赖保护原则等，使宪法的规定落到实处。即为了保护公民的私有财产权，必须对立法权、执法权和司法权予以限制与控制，促进这些权力的行使是增进公民的利益，而不是损害公民的利益。公民之所以服从法律、公共意志和公共权力，不是单纯地因为被强制的结果，而是他们希望这样做比按他们个人企图和幻想去做能够使他们更可靠地获得长久的幸福。最后，在所有的国家权力中，对个人自由和私有财产权侵蚀和威胁最大的是行政权，因此加强对行政权的规范和制约，便成为现代公法的重心。要对行政权予以事先、事中、事后的控制，事先要规定行政权行使的范围与条件，为行政权的运行设定一个边界;事中要通过正当的程序控制行政权的行使，“不论国家权力如何广泛，也不论他们授权如何广泛，总是有可能要求权力以程序上公正的方式行使，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人容忍” [15];事后通过一套有效的监督与救济的途径与机制来保障。以此，形成一个控制行政权、保护公民私有财产权的有机链条。[page]
注释:
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