各位同学，晚上好，很高兴利用这个机会和大家分享一些观点和想法。最近国家社科基金批给我一个项目，叫中央和地方分别所有的国有制研究，这个项目还没有完成，所以是提前跟各位分享。当然这个观点由来已久，不是因为申报这个项目才想出的主意。我们今天的题目是关注地方财产权：地方能与中央平等地所有吗?按照写文章一般的套路，作者自己设问，回答一般是yes，(笑声)即：地方可以和中央平等地所有。
为什么中央可以而且应该和地方平等地所有?考虑这个问题、研究这个课题的直接动因，就是大学合并。某领导人一拍脑袋，大学合并!一个城市里有三个工学院，岂有此理嘛，合并!他就完全不考虑一个工学院是国家办的，一个工学院是省里办的，一个工学院是市里办的，强行合并，不给举办者任何补偿，更不考虑各校的传统和文化。企业都有文化啊。这在过去、在国外都是很清楚的呀，国立大学就是国家的、全国人民的，省立大学就是省里的或几个省共有的，县立中学就是县里的。中山大学(广东大学)、东北大学就是我国最早的省立大学中的两个，北京大学(京师大学堂)、山西大学(堂)则是最早的国立大学，公立的之外还有各种私立的学校。不同学校的产权主体不同，强行合并的结果就是破坏生产力和教育生产力。捏合之后，同一个专业都合不到一块，各教各的课。我所知道的一个大学，三个学校硬合到一起，结果在一个院墙内各造各的门楼子，A校造在东边，B校造在西边，原来的C校则在南墙挖出一个门楼子，原来各校的师生仍各走各的门。合并之前，大家都拼着把钱花光，不然合了以后就成大锅饭了，谁当领导也说不清楚了。这是我迫使我深入思考国有制的一个直接动因。
把我们的眼光放得更广一些来看呢?改革开放以来，特别是近些年来，地方政府办了很多好事，但是“办好事背恶名”。我们今天改革开放为什么这么繁荣?大家不用多思考，观察一下你周围的情况，观察一下我们的珠三角、长三角，你就可以深深地体会到，这主要都是地方政府竞争的结果。光靠中央行不行啊?中国太大啦!都靠中央安排好了再来做，我们今天就不可能体面地坐在这儿，可能连裤子都没得穿了。(笑声)地方政府积极招商引资，改善基础设施和环境，办教育、医疗卫生等等，人民得了实惠，可是地方政府越来越多地承担提供公共产品职责的同时，他没有获得相应的财权。分税制，地方没有税权，地方税收也是由中央来决定的;大家知道我们的预算法，搞复式预算，中央建设预算可以有赤字，地方就不行，也不允许你地方发行债券，不许你有信用。但是要干那么多的事情，没有财权、没有税权、没有信用这是不可能。怎么办呢?只有借，或者向老百姓收，在这个过程中，产权不明晰，遗患无穷。比如说义务教育、医疗卫生，到底应该是地方支出，还是应该中央支出?地方办了是不是就是属于地方的?根本就不清楚。每个乡镇平均净负债八九百万，他这个钱干什么去了，调查发现主要是办教育了。但是老百姓怨声载道，产权不明晰在收钱和花钱的过程中必然出现普遍的腐败，加重了老百姓的不满意。所以，我说地方政府是“干好事，背恶名，吃力不讨好”。大家是从全国各地来的，你说哪个地方的政府是“吃力讨好”的。[page]
还有就是我们现实生活中经常发生的企业下放(给地方)、上收(到中央)，超越既定财产权关系行政“拉郎配”，国资“授权”管理经营等，每一次行动也都意味着对生产力的一次或大或小的破坏。超经济的企业关系变动，所发生的问题与大学合并中的弊端一模一样，如部队一律不许办企业，但在向地方移交企业的过程中，就发生了严重的生产力破坏和腐败问题。还有曾几何时，突然说只有国务院有权代表国家行使国有财产所有权，于是其他各掌管着一定国资的机关、地方、企业都不得行使国资出资人的权利了，只能通过授权、等待授权。本来清清楚楚的事情，一说授权，完了，大片大片的国有企业、国有资产就这样给毁了。比如各个县里面，他县办的企业县里会去也应该去操心，这不仅仅是他的权利，也是他对人民的义务，现在突然说他没有权了，要授权，那么他就不管了，他要等待授权。这一等不要紧，哪怕只等一个月，县的地方企业、国有财产就在等待当中给破坏掉了。理论的威力——在这里是破坏力——多大啊，简直太可怕了。现代社会的基础就是财产关系，定分止争，财产权关系这么混乱，这个社会的经济怎么能够运作的好。一个社会它的产权不清晰，可以说一个星期也维持不下去，现在是财产关系的自发要求和作用在对抗着法权的错误和紊乱，使经济还在勉为其难地运转着。企业下放或上收，都要把它糟蹋完了以后再交，好的则改头换面隐藏起来不交。还有一些现象的原因说不清、道不明，说出来大家可能觉得很奇怪。海南马自达一定要归一汽，谁也不愿意，海南马自达不愿意，一汽也不愿意，但是有人说必须这样。现在搞市场经济，如果是公平交易也倒罢了，但它根本就不是财产权明晰基础上的交易，这个市场经济还如何搞得下去。
所有这一切，我给它归结为是大一统的国有制惹的祸，大一统的国有制不能再搞下去了，要按照国际惯例搞中央和地方分别所有的国有制。我们的大一统国有制是从前苏联学来的，现在人家俄罗斯也改了，跟国际接轨了，中央和地方分别所有了。为了说明这个大一统的国有制怎么样惹的祸，应当怎么样来设计分别所有制，我分五个问题来讲。
第一个问题 现行国有制的含义和理由
现行的国有制就是根据前苏联法学家A. B. 维涅吉克托夫的国家所有权学说建立起来的制度。就是大家学的经典的民法教科书上面说的，国有财产归全体人民所有，国家代表全体人民作为法律上的所有权人，国有财产惟一、统一于国家所有，只有国家可以作为国家所有权的主体，其他任何主体都不能够分享国家所有权。实行这么一种国有制的理由是什么呢?很简单，那就是私有制是万恶的，私有制基础上的市场经济是没有计划的、无序的、经常发生危机的、社会两级分化的经济，所以社会主义要实行计划经济。计划经济必须建立在统一的国有之上，过去老生常谈的一个说法就是，只有对国有制企业才可能实行计划，如果这个企业是私人的，国家凭什么给你下计划呢?不能实行计划，作了计划也没有强制力，这是资本主义私有制的一个最根本的弊端。我们要实行周密计划的生产、流通、分配，甚至消费，消除你死我活的竞争，人人有工做，有饭吃，基础就是统一的国有。国家统一定价，比如这个茶杯出厂价是几块几角几分几厘，批发价是几块几角几分几厘，精确到厘，零售价是几块几角几分，劳动力和生产资料相结合也要计划，劳动力不是商品，每个劳动者有劳动的权利，有权和生产资料结合从事劳动，希望将社会生产的安排、平衡做得“滴水不漏”。大家想一想，要达到这个境界，最基本的前提就是生产资料归全民所有，在法律上就是大一统的国有制。这就是现行国有制的理由。[page]
但是结果怎么样呢?大家也都知道，计划是不可行的，必须依赖于市场，才能实现资源的有效分配。计划就是行政武断，计划就是拍脑门子瞎指挥，计划就是产品傻大粗黑几十年一贯制，人民穿统一色彩和样式的服装。要不是市场经济的话，我们的卡车一定还是50年代的凸头状，热水瓶还是造拖拉机的下脚料做的外壳，内胆永远是5磅的，有什么力量可以促使它去改进呢?最糟糕的则是改革开放初期常说的一个句话，就是“腐蚀了工人阶级”，把工人阶级弄得不思进取，缺乏敬业精神，把整个社会的积极性、创造性、主观能动性给毁掉了。结果就是普遍贫穷，社会也很难进步了。
这个大一统国有制是苏联从 30年代初就确立了的，它的问题不是现在才暴露出来。40年代末的时候，南斯拉夫就发现了大一统国有制的弊端，发誓不能再实行国有制了，要搞社会主义市场经济。不要国有制怎么办呢?就是社会所有制，在人人参与的基础上层层自治，实现整个社会的自治。比如我们在坐的就是一个自治单位，我们这一摊子事情由我们自己来决定，若干个这样的自治单位组成人民大学这样的自治单位，每一个自治单位派出代表，在高一个层次上来自治，来决定我们这个学校、我们所在的区县市省乃至整个社会怎么办。这已经是共产主义了，将来的共产主义按照马克思的设想就是这个样子，所有的生产资料通过这种方式来利用，取消国有制，取消国家，全民自治，全民在每一个人参与的基础上实行自治。一直到70年代，从40年代酝酿，50年代初退出国有制，到70年代南斯拉夫的自治制度发展到顶峰。他的结果怎么样呢?结果不好，超前了。这样的制度，要求每一个社会成员自觉、自愿地参与，而且有能力参与。现在的生产力水平和社会发展阶段，决定了大多数人他没有能力参与或者是不愿意参与，自治的结果就是少数的管理者就是所谓技术官僚控制了一个个从上到下，从下到上的自治单位。我们现在也是这样子的，比如建设部搞了一个物业管理条例，要成立业主委员会，很多地方就暴露出来问题了，大家的参与能力、水平和积极性不足，或者大多数人不能参与的原因特简单，他没有时间，太忙了，结果业主委员会很可能被少数上串下跳谋取私利的人所控制。可以想象当年的南斯拉夫，各种、各级自治的情况也无非就是这样。还有就是取消了国有制以后，资源被不合理地固定下来了，造成严重的社会不公。我们设想一下，取消国有制以后，人民大学就归人民大学的教工所有，北京大学就归北京大学的教工所有，那这个村办小学归谁所有?村办小学就归该村办小学的老师所有，市办的大学、省办的大学就归在这个大学工作的员工所有，这个结果不公平，凭什么北大就归你们所有啊?我们只拥有县办的非重点中学啊!为什么这个优质的企业归你啊?这个差的企业就归我啊?更有甚者，南斯拉夫的市场经济完全取消了国家的统筹。在当时的情况下，南的生产力、技术水平、管理水平比我们中国高一点，但比起西方国家还差得远，自由竞争的结果就是企业普遍的开工不足，产品没有销路，因为你竞争不过发达国家的企业，再加上利益的分化导致民族矛盾凸现，最后就是内战、分裂。[page]
大一统的国有制不行，真正的社会主义市场经济也不行，是不是印证了经典的市场经济理论呢?这个经典理论就是财产私有，财产权神圣不可侵犯，在确定了一个个私有者的前提下，保护他的财产权、所有权、他物权不受侵犯，在此基础上开展交易、竞争，实现资源的优化配置。那么，是不是只有私有制才能够搞市场经济呢?
第二个问题 公有制与市场经济兼容吗?或者说社会主义市场经济能够成功吗?
迄今为止，社会主义市场经济能不能成功、公有制与市场经济能不能兼容还没有定论。我们市场经济的繁荣主要是三资企业、私营企业以及前期乡镇企业蓬勃发展的结果，而不是国有制的成功。能不能像小平同志说的，我们有党的领导，我们有几百万军队，就可以维护社会主义呢?不行。社会主义要有它的经济基础、要有它的经济关系。整个社会以私有制为主导，有共产党领导也不是社会主义了;有军队维护这个政权，这个政权也不是社会主义了。社会主义就是要公有制或者以公有制为主导。看来理论上并没有放弃，大家的头脑还是清醒的。最近16届3中全会作出关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，还是主张坚持公有制的主体地位，发挥国有经济的主导作用，因为不这样就不是社会主义市场经济了。但是非常遗憾的是，国企改革又没有成功，还不能说公有制能否主导，能否长期维持下去。不是说国有企业、国有制没有功劳，没有功劳也有苦劳，为我们市场经济的繁荣，为三资企业、私有经济、合作暨集体经济的蓬勃发展做了垫脚石铺路砖，忍辱负重地在支撑着社会的大厦使它不至于倾覆。苏联共产党垮台以后，基于意识形态搞私有制，结果就是GDP每年负增长几个百分点，这是中国承受不起的代价。不发展就是死亡，别说十几年GDP负增长了，两年、三年负增长老百姓就要造反了。但是到现在为止，先是扩权，然后是承包，现在是股份制，成功了没有?股份制把国有企业改成有限公司和股份公司，改成有限公司的企业都比没有改制之前还差，因为完全没有约束了，政府作为所有者不能管不敢管了;改成股份公司的则差不多都要给掏空了，缺乏约束的大股东把它作提款机把它掏空，内部人内外勾结把它掏空，形势非常不乐观。现在成立了国资委，又怎么样呢?看来国资委这个思路也是有问题的，企业的人、财、物都归了国资委，你不是赤裸裸的把公司法人治理结构给破坏了吗!具体股东往哪摆呀?你把具体的股东架空了，你能搞得好吗?你自己既做出资人或具体股东，又行使对企业和国资的监管，不是利益冲突吗!又说是三级政府代表国家行使出资人权利，中央省市自治区和地市，那么县里呢?镇里呢?他还要等待授权吗?中央和地方每一级办的企业，他也要竞争啊，都归你了怎么竞争啊?所以有的专家学者说，国资委不能管银行，如果你管了银行，你强令银行给企业贷款怎么办?你强令企业不给银行还款怎么办?对呀!所以就不管银行了。可是企业仅仅是分成银行和非银行两类吗?把同一级企业间的竞争给它毁掉，还有社会主义市场经济吗?顺便说一下，国资委不管银行这一类最重要的国有企业或公司了，银行还是出资人不到位，设立国资委的初衷不又毁了吗?[page]
社会公共管理职能也包括国有资产管理的职能，国有资产的职能不仅限于出资人的权利，把国有资产的抽象老板职能和具体老板职能放到一起，无疑违背了最起码的利益不得冲突的法治要求。承担国资总老板职能的机关要监督承担具体老板职能的机关，你现在把这两个角色给一个机关了，他自己监管自己行吗?
所以说，公有制还得搞，公有制不搞就不是社会主义市场经济了，干脆就说资本主义市场经济得了。但是现在搞公有制，还没有摸到路子，还在大一统的国有制里面兜圈圈，怎么办?关键就是要在国有制内部塑造市场主体，否则市场经济没法搞。我们现在正在跳出一个误区，是非常可喜的，什么误区呢?就是企业是市场主体这个误区，我们现在正在跳出还没有完全跳出这个误区。
我们现在看得越来越清楚了，企业不是真正的市场主体。比如我和你两个自然人开一个有限公司，真正的市场主体是这个有限公司还是我们两个人呢?企业是产权人投资经营的工具、手段。16届3中全会《决定》里面把产权作广义的财产权解，我这儿是狭义地理解产权，指property rights，即所有权、他物权，具有排他性的绝对权。市场经济要运行它的最基本的前提是确立所有权和他物权，所有权和他物权的主体是真正的市场主体。这样也就把法学和经济学统一起来了，只有明晰财产权神圣不可侵犯，才可能在这个基础上开展交易、竞争，这个对我们法学也是适用的。企业不过是交易的一种形式或结果，我们两个开一个有限公司，这个企业的基础就是我们两个所有者的契约，这个契约成立以后再形成其他一系列的契约。公司、企业不是产权主体，因此它就不是真正的市场主体，充其量在形式上、法律上是市场主体。几年前我在灰楼作了一个“公司法的理念”讲座，讲到现代公司、企业法人的一个最重要的特点，内含的一个高度的辩证法，就是内部意志外部化，外部意志内部化，企业法人没有自己的意志，企业法人的意志是而且应当是投资经营该企业的产权人的共同意志。我们曾经认为把企业变成“独立”法人，让他根据市场的信号自主地决定投资、经营、交易，社会主义市场经济就万事大吉了，现在看清楚了，根本不是那么回事。所以现在要成立国资委，要强调以股东为本的企业监督，要企业报表合并，要揭开法人面纱，等等。其根子在哪呢?归根到底一句话，就是真正的市场主体是所有权、他物权的主体。所以，社会主义市场经济要搞得成功，关键就是要在公有制内部，特别是国有制内部明确不同的所有权主体，否则还是大一统的国有制，市场经济就搞不下去，你只能眼巴巴地看着三资企业、私人企业、集体企业在那蓬勃发展，你内部没有独立的主体，你就是一个主体怎么搞市场经济呀?搞不了。现在我的观点亮出来了，就是要在国有制内部明确各级地方的所有权，企业他不是真正的市场主体，也不是真正的产权主体，他是产权主体投资经营的一系列契约。这样说有没有根据呢?首先，从外国的经验和历史来看是有根据的。[page]
第三个问题 发达国家的国家和地方分别所有制
我这样说是有根据的。放眼世界来看，除了前苏联集团国家曾经实行大一统国有制外，其他国家都是实行中央和地方分别所有。眼下对朝鲜、越南、古巴的情况还不太清楚，而前苏联东欧全都变了。中国作为大国可谓“一枝独秀”，迄今还维持着大一统的国有制。
从这些国家以外的情况看，不管是实行联邦制，还是单一制，无一例外地实行国家与地方分别所有的国有制。美国就不必说了，他是联邦所有、州所有、县所有，等等。日本是单一制，他的地方能所有吗?回答是肯定的，而且地方所有在法律上和与中央的所有完全平等，在日本，中央所有才叫国有，地方所有不叫国有，只能叫公有，国有之下还有督、道、府、县、市、镇、村七级公的所有，每一级所有和国有在财产权上是一模一样的，国有、地方所有与私人所有也是完全平等的。德国也是这样，联邦所有、州所有，不同的国有、地方所有主体之间可以在平等的基础上合资经营、交易等等。比如大众汽车，在我们中国赚了老鼻子的钱了，他的第一大股东就是下萨克森州政府，他是国有企业，在德国境内的大众职工每个星期的工作时间比私人企业短，休假的时间和福利比私人企业好。为什么呢?因为他是国有企业。著名的俄罗斯民法典也改了，里面是这样说的：俄罗斯的国有财产，属于联邦所有和各共和国、边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治专区所有(第214条第1款)，也即与国际接轨，分别所有了，莫斯科市所有就是莫斯科市所有，车臣共和国所有就是车臣共和国所有，和联邦所有完全是平等的;而且，该民法典第213条第3款规定，除国有企业和地方企业以外的商业组织和非商业组织，其发起人就是其出资和出资所形成的法人财产的所有权人。
而且自古以来就是这样，除了十月革命的历史遗产外，从来没有哪个国家实行大一统的国有制，地方所有古已有之。清朝的时候洋务运动办企业，还有地方洋务企业，皇帝御批的是国家的洋务企业，地方主办的洋务企业当然就是地方所有。
从理论上怎么解释中央和地方分别所有呢?因为国家他是由千千万万个国家机关及其工作人员组成的，一个金字塔般的体系，国家不是一个自然的实体，他是一个政治实体、抽象的实体和国际法上的实体。他的内部有千千万万不同的国家机关，每一个国家机关的地位不一样，利益也不一样，利益归根到底要建立在产权的基础上，利益关系和利益格局是不可能靠权力、靠行政来维系的。要在国有制内部塑造相对独立的利益主体，就要将其建立在不同的财产权基础之上，如果搞大一统，那就没有什么意义了。我说合并就合并，我说下放就下放，我说上收就上收，没有财产的概念在里面，没有交易的概念在里面，国有制还怎样与市场经济兼容呢!地方还有积极性吗?所以说，我们主张中央和地方分别所有，是有现实根据和历史根据的，也有理论根据，理论根据就是国有制它不是铁板一块。[page]
另一点是，70年代末80年代初，将要改革开放及改革开放初期，经济学界包括整个学术界与官方达成了一个共识，就是社会主义之所以能够而且应该引进商品货币关系，公有制下之所以要搞商品经济，就是因为国有制、公有制不是铁板一块。它的内部有千千万万个不同的利益主体，必须承认他们有相对独立的利益，在此基础上开展交易和经营。否则国有制内部怎么能有商品关系?当时叫有计划的商品经济。20余年走下来，不知什么原因，国人竟然把曾经的正确共识——社会主义市场经济的前提给忘了，自觉不自觉地又在走弯路。
第四个问题 中央和地方分别所有的理由
最重要的理由就是，实行中央和地方分别所有是社会主义市场经济的要求。我在讲课或者作讲座的时候就反复地讲，我们搞市场经济无非是两条，一条是引进市场关系，另一条就是引进资本关系。光引进市场关系不行，产权主体不明确，投资经营的主体不明确，还要引进资本关系。什么叫引进资本关系?就是谁投资，谁所有，谁控制，谁受益。出资人享有所有者权益，企业应当由他来控制，否则就是大锅饭，就是一些人掠夺、侵占另一些人。所有者权益主体不明确的企业，在市场经济下是不能长久混下去的，这是无主财产，在一个私有制还有存在合理性、所有权不能被消灭的社会里，无主财产怎么能够有效利用呢?好像你身上穿的衣服是偷来的，你骑的自行车是捡来的，你能善待它吗?无主的企业就好像是无头的苍蝇飞不高，飞高了也会随时摔下来。引进资本关系的目的就是要打破大一统的国有制，引进资本关系以后，把这个所有权主体给谁呢?刚才我们说了，企业不是市场主体，不是利益主体，而是以出资者为核心的众多主体的利益交汇点，在国有制内部确立不同利益主体，必须把它和产权、所有权联系起来。国家不应再统一、惟一地作为人民财产的所有权人，那么，按照国家政权体系和结构的特性、规律，就要把这个所有权赋予从中央到地方的一个个财政主体，让他们和私人一样地享有所有权。在明晰财产权的基础上，中央和地方、地方相互之间开展竞争，争做好父母官，提供公共产品、改善人文和自然环境，招商引资、在所有权的基础上开展包括投资在的竞争和合作，公平交易，社会主义市场经济才得以确立并欣欣向荣。
第二个理由，实行中央和地方分别所有与我们国家的财政体制是一致的。我国现在从中央到地方实行五级财政，即：中央、省市自治区、市、县市、乡镇，每一级财政对同级人代会负责，由同级人代会审批其预决算，预决算的实施和财政的运行，除了制度化的制约和监督如人民代表大会及其常委会、监察、审计、检察等外，相应政权辖区内的人民亦有权七嘴八舌、指手划脚，对其施加群众性的、舆论及传媒的监督等。因此，与财政契合的各级地方政权，具备作为产权主体的全部要素：意思或决策、权利行使、损益承担等。一级财政一级所有权，一个财政一个所有权，完全是顺理成章的，不过是从法律上将现有的财政及利益格局予以明确、清晰而已。这样，国家所有就是国家所有，北京市所有就是北京市所有，海淀区所有就是海淀区所有，一方面，它们从财产权来说是完全平等的;另一方面，各级财政收支划分和转移支付完全依法进行，上下级财政间不能平调、不能“跑部进钱”，平行的或没有隶属关系的不同财政之间更是相互独立的，其利益交往要建立在交易或契约关系之上。[page]
大家可能不太了解情况，现在市里面和区里面在财政上基本上是一种长官个人之间的博弈，这个人当市长、这个人当区长，市、区之间是这样一种财产关系;换一个人当市长，换一个人当区长，市、区之间又是另外一种财产关系，成亿成亿的财产就这样在人际关系的基础上流动，无缘无故地发生损益，一些人无故收益，也就是其他一些人无故受损了。这样的国有制，又怎能兼容资本关系和市场关系，支撑我们的社会主义市场经济呢?
那么，地方所有了，影响不影响国家主权啊?不影响主权。在实行土地私有制的国家，你在边境上拥有一块土地，这个土地也是你的啊!也不影响国家的主权啊!你的土地受到邻国的侵犯，国家和军队也有义务来保护你的财产权。当然，只有国有才是由整个国家作为支撑，地方所有他只是以地方政权、地方财政、地方国库作为支撑，他不是以整个国家政权、整个国库作为支撑。因此，国家也是可以征收、征用地方财产的，国家可以征收、征用我们在坐的张三、李四的财产，村、乡集体的财产，也可以征收、征用任何地方所有的财产。按照发达国家的惯例，就是依法来确定这个财产是归国有还是地方所有，凡是没有依法确定为地方所有和私人所有的财产一律归国有。国有是至高无上的，是直接由国家的主权、整个国库作为支撑的，全体人民公有的。其实，大家熟悉的无主财产归国有，就是同一种道理、同一个制度。
第三个理由，实行中央和地方分别所有，是减少国有财产管理经营代理成本的要求。大一统的国有制依附于整个国家政权的整个体系和主体，县里、乡里掌管的财产也是全国人民所有，处于国家或国有底端或基层的管理经营者谁来监督他呀?从理论上是全体人民来监督他，你当地的人和本企业的人都不过是全民的一份子，和地方管理经营的公有财产没有直接的利害关系，如此就减缓了监督的力度，徒增了从所有权主体到具体财产间意志、利益传导的环节，降低了传导及信息反馈的有效性。
我们国家从改革开放到90年代初，乡村企业的崛起可以很好地印证其中的道理。乡村企业的发展，在那段时间主要是靠村所有。突然一下子，乡村企业占到我们工业产值的三分之一，与国有、“三资”并列，三分天下有其一，除了占有的固定资产没有国有企业那么多外，各项经济技术指标都超过了国有企业，所有的人都非常惊奇。其他的第三世界国家更是羡慕的不得了，你们的乡村企业怎么搞的，我们梦寐以求要让农民致富，可是乡村经济搞不起来，农民全跑到城里去，大量的贫民窟把城市的文明都给毁了，你们怎么搞的，农民离土不离乡搞得这么好?!专家来考察的结果就是六个字：社区市场经济。市场经济自不待言，就是在计划经济大行其道时，计划也从未惠及过乡镇企业。当然，更重要的是社区所有，这是乡村企业成功的重要原因之一。社区所有与国有相比的优越性就是他的代理成本低，监督有效。村办企业的厂长经理、村里的干部搞一点歪门邪道，村民们看在眼里、恨在心头，算了，饶他一把;稍微搞得厉害一点，有好事者振臂一呼，一家派来一个代表，就把他给选掉了，不会出什么特别大的事情，或者大伙决定这个厂不办了，在娄子捅大之前就退出市场。国有就不一样了，厂长、经理、董事长、董事们搞一些歪门邪道，大家都蒙在鼓里，等到他搞得严重了，大家都察觉了，这个企业也已经完了，职工都喝西北风去了。等到这个国家所有权主体体系里面的某一个机关或者工作人员不紧不慢、公事公办地来履行职责，或者他良心发现的时候，来关注这个事情，调查、处理下来，企业早已倒闭三年了，厂长、经理、董事(长)早就卷着钱到加拿大、新西兰定居去了。地方所有可以在不同程度上减缓这种所有者与企业之间(所有者)意志和利益传导、反馈的不通畅、低效率状况，并减少代理成本。我们县所有财产出资或控股的企业、县立中学等，我们全县人民就是真正的主人，县地方也义不容辞地负有管理经营好该企业、学校的义务，不必再依赖也不可能指望全国人民或者“天高皇帝远”的中央的决策、监督。县有财产就让他处于全县人民的眼皮底下，谁搞歪门邪道，就直接通过县地方制度和人民的力量来纠正它，从而让县的财产、县出资兴办的企业和其他任何事业最大限度地符合我们全县人民的利益，所有者的利益。我相信，这样的国有制，定可减少代理成本，必有利于防范、减缓寻租现象。[page]
最后，中央和地方分别所有是民主和法治的客观要求。地方财政及其管辖的财产客观上要求地方人民来决策、管理、监督。宪法上已经规定得很清楚了，各级财政对同级人民代表大会负责。原来每年开一次人民代表大会，审查财政预决算，人大及其常委会不过是橡皮图章，可喜的是，现在人大对财政的决定权和监督越来越进入实质性了，政府不能蒙混过关了。各级人大成立了预算监督委员会，有的预算监督委员会里面全是参与意识很强又非常内行的人，这笔钱你是怎么收的，收了多少，那笔钱你收了，用哪去了，怎么用的?不能大而化之了，政府要老老实实、认真细致地向百姓交待。这是一个很大的进步，同学们都知道，现代民主、法治的起点，就是由人民来决定国家怎么收钱、花钱，并理直气壮底要求他管好人民的财产及其托付的各项事宜。同样，用地方财政范畴内的财产投资经营，我们全县、全市、全省人民也要通过代议制或直接地质疑你政府管好没管好，客观上地方的企业要由地方人民来决策、管理、监督。大家知道，《担保法》规定，除了为外国政府或者国际组织的贷款转贷提供保证外，国家机关、政府不能够作保证人，但是现在很多地方政府都提供担保，为什么?毕竟投资的法治、社会、自然等环境不如发达国家，不尽如人意，需要政府的行为和信用给予保障，政府不担保外商就不敢掏钱，外商不投资我这个地方经济上不去，我这个父母官还怎么当啊?地方政府和地方首长都有这样的想法绝对是好事，不是坏事。怎样让政府担保合法呢?除了还存在大量形式上不合法的政府担保外，据我所知，有不少地方采取由地方人民代表大会通过决议的方式，为外商提供担保。这个可不可以呀?我认为，完全可以，这是真正的民主法治啊，它落实了《宪法》关于地方人民代表大会及地方人民对决定地方财政，并对地方财政负责的规定。还有一种常见的办法就是，地方财政直接成立一个担保公司，这个担保公司的资金全部是财政资金，由财政的担保公司来为外商提供担保。我说这两个现象，就是要说明分别所有是客观要求，你不能说同级人民代表大会依法决定同级财政，这个财政不包括地方投资或控制的企业，不能把财政投资经营的一大块剔除出去啊，剔除出去这一块谁来管?民主和法治的发展使我们越来越深刻地看到，法治不仅仅是法条的制订、修改和完善，法条是非常非常表面的东西，法治就意味着人民的意志在国家(包括地方)治理中得到体现。征用土地要符合公共利益，什么叫公共利益呀?能不能通过法条的定义和列举来界定、确定啊?那是不可能的。以人民和公共、政府的名义做坏事的还少吗，而商业开发也可能是符合公共利益的。于是只能听人民的，人民说什么是公共利益就是公共利益，要听人民说，人民说把某地给某商人开发一个大项目有利于我们全市人民，那这就是公共利益。公共利益要由人民来判断，政府要服从人民的意志，规则由人民来确定，每个人都对自己的行为负责，包括我们老百姓。现在老百姓也不想对自己的行为负责，总是想推脱，把自己行为的后果推给别人去承担。所以说，中央和地方分别所有是民主法治的要求，这样才能够保证国有财产在管理和投资经营当中，有人决策，有人(不)作为，有人负责。[page]
第五个问题 中央和地方分别所有如何操作?
首先就是要划分中央和地方所有的界线，划分中央和地方所有的界线以财政的权限为基础。凡是没有依法确定为地方所有的财产一律归国家所有，地方范围内不妨有国有的财产。大家知道美国有一个现象，就是地方上的联邦政府大楼越来越大了，这反映了联邦在地方上的事务越来越多，包括所有权及产权事宜。美国联邦和州所有的土地合起来也比私人所有的土地多。地方所有不以行政管辖作为分界，不一定要吻合。北京市也可以到北戴河去买一块土地，既可以买使用权，也可以买所有权;广州市也可以到北京来买一块土地，那就是北京市的管辖的范围内也可以有广州市所有的土地。无主财产归国家所有。确定了这些，应该问题就不大了。桂林山水归桂林市所有还是归国家所有啊?那就要依法定程序来确定，确定了归桂林市所有就归桂林市所有，没有确定之前是全中国人民所有，也即国有，也可能永远不确定给桂林所有，就确定为国有，也可依法由广西壮族自治区所有。即使确定给桂林市所有了，全国人民代表大会通过一个决议，将其改为国有，不归桂林市，可不可以呀?当然可以。广西壮族自治区人民代表大会的决议效力高于桂林市人大的决议，全国人民代表大会的决议又高于广西壮族自治区人民代表大会的决议。与私人、集体的财产一样，地方所有的财产也可以由国家征收、征用。
第二，非常重要的是，要区分国家(包括地方)的三种职能：
一是要把政府公共管理职能和国有(包括地方)财产出资人的职能分开。在某一政府机关职能的范围内，你不能有利益冲突，政府作为社会经济管理者，应是中立、公正、权威的裁判，比如信息产业部，你管IT产业市场，那么你就不能作为某一个IT企业的股东，即使不做股东也不能偏袒或歧视这个市场里的某个或某些企业，而应一视同仁地对待各市场主体。现在16届3中全会《决定》已经意识到了这个问题，但要推广开来还有很长的路要走。前任信息产业部部长接受中央电视台二套的省部长访谈，将要谈完时，那个记者说，部长你用简短的一句话说一下，在你任期内感到最得意的一件事是什么?他想了一下说，我最得意的是移动和联通到境外上市，筹了一大笔钱。大家说说，这个事情该不该他去考虑呀?他老是角色错位，利益冲突，所以电信老是管不好。老是在琢磨几个企业赚钱不赚钱，这是也应该是由老板来考虑的问题，你是公共管理者，你不承担老板职能，你不应该考虑这个事情。你老是琢磨你管辖的市场范围内的几个企业赚钱不赚钱，你还怎么对各市场主体一视同仁呢?这个市场还怎么能管得好呢?总之，政府承担公共管理职能，要求承担该职能的具体机关不得有利益冲突，不得角色错位。[page]
二是国有(包括地方)财产的抽象老板职能或者国有(包括地方)财产所有权的一般职能。国家和地方作为所有者，要制订有关国有(包括地方)财产利用、管理、监督的方针政策，监督好每一个掌管着一定具体国有(包括地方)财产的主体，管好、用好他掌管的财产，这就是总老板的职能。按照发达国家的惯例，总老板的职能是由财政部门来承担的，在中央和地方分别所有的情况下，中央和地方的财政部门分别承担中央所有和地方所有财产的一般所有权人职能，或者说抽象的所有权人职能、总老板职能。
这也是一种公共管理职能，但是我们现在把它混到出资人权利里面去了。所以说，为了利益不冲突，承担抽象所有者职能的部门他也不能做企业的具体的股东、出资人或曰具体老板，他如果做具体的股东的话，就是自己监督自己了。遗憾的是，我们从中央到地方的财政部门还是很多企业的股东。现在又成立国资委，把同一级财政管辖的国有企业的人、财、物归国资委统管，抽象老板职能和具体老板职能不分，这样就犯了法治的大忌。
所以说，国资(包括地方所有财产)的总老板职能和具体老板职能不能由一个机构承担。另外在我们国家，在国外也是一样，除了专门承担总老板职能的机关外，还有其他的一些机关也在一定程度上承担着总老板的职能，比如公安局、检察院、行政监管部门、审计部门、党的纪检部门等，都在各自的职责范围内维护着国有(包括地方所有)财产。
三是公司、企业具体股东的职能。我个人的看法就是，作为公司、企业具体股东的主体可以尽可能放开，只要没有利益冲突，不违反法律的禁止性规定，就不要去限制它，这是社会主义市场经济的客观要求。这样方可调动公有制内部千千万万个利益主体的积极性和主观能动性，在此基础上经济才有活力，社会主义市场经济才是名副其实的。比如说，我们人民大学可不可以投资啊?完全可以。现在有一种很有害的论调，说什么北大不能管方正，方正要脱钩它归谁呀?在这么简单的道理上又在犯糊涂了。谁出资，谁承担所有者权益，谁控制、谁收益嘛!他在承担总老板职能的机关的监督下，为全体人民当好股东，怎么能让他脱钩呢?脱钩不就意味着掠夺和侵占吗!街道能不能办企业啊?区政府能不能办企业啊?某个部门能不能做股东啊?水利部和云南省联合投资经营水电站，水利部能不能作股东啊?完全可以啊，为什么不可以呢。政府和任何公共团体在不违反法律的禁止性规定的前提下，用他依法管辖的国有(包括地方所有)财产和私人一样地投资经营，和私人一样平等地适用公司法，不但不给他任何特权，再施以总老板职能和其他各种公共管理职能的监管就是了。[page]
从操作上来说，按照我这样的设计，还可以避免一个大一统国有制下所不可避免的坏现象，那就是在其他国家看来，你的所有的国有企业都是由一个股东——国家控制的，因此所有的国有企业、公司都是关联企业。有学者对此想不通，就强烈主张国有制不要搞了。为什么不要国有制了?因为国有制的主体不清楚。他举的一个例子就是，我们的羊肉出口到中东国家去，不符合伊斯兰教的要求，进口的那个国家就把这些羊肉仍海里去了，还要我们赔偿，但找不到卖羊肉的企业来赔偿，就把运羊肉的船给扣押了，可运羊肉的船公司和卖羊肉的企业不是一回事，这还了得，我国现已入世，国有企业、公司还如何参与国际经济交往?这样的国有制真是不搞也罢。我们的《经济法学评论》第1卷里登的南非扣船案也是这样：山西有个煤炭贸易公司欠了一个德国公司的钱不还，这个德国公司就在南非把我们海南的一个远洋运输公司的船给扣了，其理由是，你们都是国有企业，一个老板，是关联企业，依法要承担连带责任。你用法人制度来解释行不行啊?它们都是独立的法人啊!不行，关联企业都是独立的法人，关键是看几个企业有没有一个共同的控制者，如果有共同的控制者，作为关联企业就不能在任何情况下都由自己独立承担责任。按照中央和地方分别所有的设计，这个问题就可以迎刃而解，发达国家的国有企业也都是这样在国际上活动的。山西这个公司的最上一级股东是山西省经贸厅，海南这个船公司他的最高一级股东是国家信息中心，按照国际惯例的话，他们是不同的所有权主体控股的企业，也就是说，山西那个公司他的所有权主体是山西省，海南船公司的所有权主体是一个法定机构。国家信息中心他是一个事业单位，我就把它解释成法定机构，法定机构和他的出资者之间不适用资本关系，他的地位是法定的。如果我们在法律上明确实行中央和地方分别所有，你把这个道理说给人家南非的法官一听，就很清楚了，马上就判你胜诉了。现在说起来太复杂了，要说我们是5级财政，每一级财政都可以独立地投资经营，上下级财政之间和平级的财政之间都没有直接的财产关系，把《宪法》的相关条文都引出来，每一级财政对同一级人民代表大会负责，地方财政不对中央负责，把这个道理反反复复说，不太容易说得清楚。对方也请了中国的律师，当然也很了解中国国情，他说中国是统一的国有，没有地方所有，地方要服从中央;还有香港大学的一位教授为德国公司辩护，他说中国的每一个企业里面都有党组织，党的纪律是下级服从上级、全党服从中央，所以全中国的企业都是关联企业。(笑声)最后南非的大律师和法官大体理解了依中国现行法勉强作出的解释，对方同意撤诉，双方和解了。但大家心里都清楚，中央和地方分别所有的国有制一天不在法律上确定下来，上面说的两个案子那样的隐患就一天不能消除，很可怕的。[page]
总的来说，在中央和地方分别所有情况下，让国有制内部的各个主体像私人一样的开展竞争、交易，在这个基础上，实行社会主义市场经济。如果这样的话，社会主义市场经济就成功在望了。反之，这个社会主义市场经济能不能成功，共产党领导有没有切实的经济根据，就很难说了。
我今天要讲的就到这里，下面同学们有什么问题和想法可以提出来讨论。
问：如果中央和地方分别所有了，他们之间有没有地位上的差别?
答：从财产权本身看没有区别，它们之间是平等的，它们与私人、集体等其他所有权之间也是平等的。
问：按照史老师你所讲的，比如地方一些部门他出资办企业，他们会不会搞特权和垄断呢?
答：如果某部门的职能与其所办企业及其活动有利益冲突，就不可以办这个企业。比如部队、武装警察、公安、海关、工商等不能办企业，办企业是利益冲突;像我们刚才举的例子，信息产业市场监管部门你也不能投资办IT产业的企业。那我可不可以在我的财产权限范围内，在与我的职责不冲突的情况下，投资某个企业、做它的股东呢?我想，这要看具体情况，不能一刀切。比如水利部和林业局，很多时候都是国家拿了钱由他和地方一起办水利、办林场，这种情况只有他来代表国家作为出资者或股东比较合适，没有什么其他的机关来做比他更合适。他们不像信息产业部门、环保部门等那样处于一种非常超然状态的监管机构，所以不妨让他们来做，如果发生纠纷，则由司法来最终解决。
