2013年3月25日,最高人民法院审判委员会第1572次会议通过《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》,明确规定依照行政强制法和城乡规划法有关规定精神,对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除,法律已经授予行政机关强制执行权,人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。此项司法解释是我国保护公民财产权利的重要规范,因而应当引起社会各界的高度关注。
按照以往城市规划法的规定,如果涉及违法建筑,人民政府必须书面通知当事人自行拆除,如果当事人不予拆除,人民政府可以向人民法院提出申请,要求人民法院裁定强制拆除。然而,根据城乡规划法的规定,城市的规划管理部门有权依照法律规定拆除违法建筑。而行政强制法则规定了行政机关实施行政强制措施的具体程序和条件。因此,在城市违法建筑的拆除方面,行政机关已经拥有了“强制执行权”。正因为如此,最高人民法院才出台解释,要求人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。换句话说,如果不是以行政诉讼的方式涉及公民的财产权利问题,那么,人民法院今后不再受理此类案件。
最高人民法院的解释完全符合我国现行法律的规定,但是,这项司法解释很可能会导致行政权力被滥用。换句话说,按照以往的法律规则,行政机关在认定是否属于违法建筑以及拆除违法建筑的过程中,必须接受司法机关的司法审查,如果没有人民法院的裁定,那么,行政机关不能单独处置行为人的财产。然而,如今由于我国城乡规划法和行政强制法直接赋予了行政机关实施行政强制的执行权,因此,行政机关在处理此类案件的时候,可以直接依照我国行政强制法的规定程序和城乡规划法规定的强制内容自行作出决定,并且由行政机关自己执行。
当然,这并不意味着今后公民的财产权利受到损害之后向人民法院起诉,人民法院不予受理。最高人民法院的司法解释强调的是行政机关的主动申请行为,而不是当事人的诉讼行为。换句话说,如果行政相对人认为自己的财产权利受到损害向人民法院起诉,人民法院认为当事人为行政相对人,诉讼的性质是行政诉讼,那么,仍然可以依照我国行政诉讼法的规定,对行政机关的行政处罚决定是否违反国家现行的法律规定作出审查。
不过,正如人们所理解的那样,由于城乡规划法只规定行政机关对违法建筑的强制执行权,而没有规定如何认定违法建筑,因此,行政相对人完全可以通过行政诉讼的方式保护自己的财产权利。
但是,这种保护毕竟是滞后的。行政机关作出行政强制执行决定之后,可以立即采取行动。虽然当事人可以依照我国行政复议法提出行政复议,但依据我国现行法律基本原则,行政强制先行不可避免。假如没有司法机关的及时介入,那么,保护公民财产权利就会变成一纸空文。事实上,在现实生活中绝大多数强制拆迁案件都是在行政机关实施强制执行措施,导致财产不复存在后当事人才向人民法院起诉的。即使人民法院作出行政诉讼判决,也未必能够从根本上弥补当事人的损失。
正因为如此,越来越多的学者认为,在处理公民财产权利问题上,应当坚持司法优先,逐步引入司法审查的原则,由司法机关对行政机关的行为是否合法作出司法审查。因为只有这样,才能从根本上保护公民的财产权利。当初讨论《国有土地上房屋征收与补偿条例》草案的时候,就已经有学者针对此类现象提出强烈质疑,他们认为行政机关在实施房屋征收的过程中,往往通过修改城市规划,将公民的房屋认定为非法建筑,并在此基础上实施强制拆迁。如果不能以司法审查的方式阻断行政机关的行政行为,那么,保护公民的财产权利就会成为空谈。
因此,笔者认为最高人民法院有必要在处理公民财产案件方面,制定更加全面的解决方案。换句话说,针对行政机关申请人民法院作出裁定的案件,完全可以依照我国行政强制法和城乡规划法的规定不予受理。但是,对于是否属于违法建筑的诉讼案件,人民法院应当及时受理。在行政机关尚未实施强制拆除行为之前,应当允许当事人向人民法院起诉,以确定当事人的财产是否属于合法财产。如果行政机关既有认定财产合法性的行政权力,同时又有行政强制执行权力,那么,公民的财产权利就会处于非常危险的状态。
保护公民的财产权利应当建立司法审查制度。当前我国行政权力不受约束的现象普遍存在,司法机关在处理城市房屋拆迁纠纷案件时,应当保持必要的克制,但是,保护公民的基本权利应当成为司法机关处理此类案件的基本原则。最高人民法院的此次解释是针对北京市高级人民法院的请示报告作出的,针对全国法院审理此类案件中出现的普遍性问题还需要更系统全面的司法解释。
