摘要：我国自1996年建立第一家土地储备机构以来，土地储备制度在各地纷纷得以建立和发展，但是，各地政府对土地储备机构的设置采用不同的组织方式，对其性质的认识也比较不统一，本文从较典型的几个地方政府规章的具体规定入手，通过法条分析各自的特征，总结出我国现行的土地储备机构的性质，然后分析这种性质的定位会导致的法律上问题，最后，总结将来国家正式确立土地储备制度时所应采取的对土地储备机构性质的定位。
关键词：土地储备 土地储备机构 土地收购 公共性 市场主体
一、现状的介绍―――我国实践中的地方性法规和规章对土地机构的性质基本描述
土地收购储备制度（land banking）是政府通过合法方式预先获取土地，进行整理和持有，适时投放到市场，以实现调控土地市场需求，保障公共目标的实现和城市有序发展的目标。 [1] 从1996年8月我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心诞生以来，我国的土地储备机构已经达到现今的1600多家。[2] 特别是从1999年6月，国土资源部以内部通报的形式转发了《杭州市土地收购储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，并向全国推广杭州和青岛两市开展土地储备的经验，极大地推动了各地建立土地储备制度的积极性。2001年4月30日，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》明确要求有条件的地方政府试行土地收购储备制度。至今各个省市基本上都建立了自己的土地储备机构。由于上海、杭州和武汉三地的土地储备制度实行的较早并且也比较成熟，本文将根据1999年3月10日杭州市人民政府令第137号发布，2000年8月7修正的《杭州市土地储备实施办法》，（以下简称《杭州规定》） 2002年。07.月10日实施的《武汉市土地储备管理办法》（以下简称《武汉规定》）和自2004年8月1日起施行的《上海市土地储备办法》（以下简称《上海规定》）中的相关规定来分析实践中的土地储备机构的性质。实践中土地储备机构的名称各不相同，例如，杭州市是土地储备中心，武汉市是土地整理储备供应中心，上海市是上海地产有限（集团）公司，厦门市是厦门土地开发总公司。[3]
（一）杭州土地储备机构的性质的基本定位。根据《杭州规定杭州市土地储备中心工作章程》（试行）[4] 第二条规定：“市土地储备中心是受市政府委托，在杭州市土地收购储备管理委员会的领导和监管下，代表政府实施土地收购、储备、出让前期准备工作的指定运作机构。”第三条规定：“市土地储备中心为相当正处级全民所有制非盈利性事业单位，具有独立的法人地位，隶属于杭州市土地管理局领导。”在后来的《杭州规定》第四条更加明确地规定：“杭州市土地储备中心受市政府委托在杭州市土地收购储备管理委员会指导和监管下，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。”由此可见，杭州市在给土地储备机构的性质定位于事业单位法人，既不同于机关法人，也不同于公司企业法人。杭州市土地储备中心是全拔款的事业单位，其职能是接受政府委托行使征用、征购、收购、回收土地等职权，并进行土地出让的前期准备等工作。
