由于《城市房地产抵押管理办法》属于国务院的部门规章，法律效力较低，因此对在建工程抵押在法律上的有效性一直有争议，直到《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》的出台才为在建工程抵押的有效性作了明确规定。
《城市房地产抵押管理办法》第三条规定：本办法所称在建工程抵押，是指抵押人为取得在建工程继续建造资金的贷款，以其合法方式取得的土地使用权连同在建工程的投入资产，以不转移占有的方式抵押给贷款银行作为偿还贷款履行担保的行为。这一规定对在建工程抵押作了严格限制，即抵押权人只能是银行，抵押所担保的主债权（贷款）只能用于在建工程的继续建造。《物权法》出台后，对我国现行的房地产登记制度进行变革，制定了新的登记规则。其中第一百八十条明确规定了债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：（五）正在建造的建筑物、船舶、航空器；“正在建造中的建筑物”首次以法律形式明确，属于可以抵押的财产，为房地产登记机关办理在建工程抵押登记提供了法律支撑。
2008 年根据《物权法》的规定，建设部修订出台了《房屋登记办法》。办法第五十九规定：以在建工程设定抵押的，当事人应当申请在建工程抵押权设立登记。房屋登记办法释义中第五十九条，抵押权人须为银行或者其他具有金融许可的机构。《抵押管理办法》将在建工程的抵押权人限定为银行，是因为在当时的历史条件下，在建工程涉及的债权数额往往比较大，而除了银行，很难有机构能够有条件针对在建工程进行融资，出于维护社会稳定的角度对抵押权人的范围进行限制是当时历史条件下的产物。而现在随着经济的发展，社会财富日益增加，现实中，许多具有融资能力的机构已经能够作为在建工程的抵押权人。因此，我们认为只要是具有金融许可的机构如信托投资机构等都可以成为在建工程的抵押权人。
从1994年《房地产管理法》未提及在建工程抵押，到1997年《城市房地产抵押管理办法》首次规定在建工程抵押的定义，再到2000年司法解释，一直到2007年《物权法》和2008年的《房屋登记办法》，对在建工程的限制越来越少，逐渐宽松。《抵押管理办法》出台的时候，我国房地产市场刚刚起步，房地产市场秩序还不规范，还未出现预售资金监管这一管理预售资金的手段，为保障购房人的合法权益，保证预售资金专款专用，所以在建工程抵押要区别于一般的抵押，对其严格限制，另外当时由于房地产市场的不活跃，房地产价值相对低，限于当时的社会环境，出台办法主要针对商品住房，对非住宅和企业自建房屋未过多考虑。随着社会主义市场经济的飞速发展，房地产以其高价值性和保值、增值性的特点，已普遍成为各类债权担保的最佳物品。
随着国内经济的高速发展，企业对信贷资金的渴求日益提高，其融资难、抵押难的问题也随之显现。我国土地所有权实行国家和集体二级所有，土地所有权不能进行抵押，土地使用和建筑物以及在建工程抵押便成了不动产抵押的核心。近几年，虽然政府对房价的调控力度不断加大，但房地产价格仍不断攀升，许多中小型企业，在获得土地并进行建设后，资金紧张的情况十分普遍，如果企业用已经建成的部分进行抵押，并将获得的资金全部用于后续工程建设，难以维持企业的正常运转，维护良好的经济秩序。2009年9月19日，国务院《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》出台，要求加快制定融资性担保管理办法，修订《贷款通则》，完善财产抵押制度和贷款抵押物认定办法，缓解中小企业贷款抵质押不足的矛盾，为在建工程抵押担保扩大范围提供了方向性的指引。我们从非开发项目和开发项目两个方面分析：
非开发项目。我们可以用较为极端的方式考虑，一个刚起步的高科技企业，征地后建设了流水线，产品供不应求，企业想扩大生产规模，另外征地建设更多流水线，但企业的资金在征地和进行工程建设进度的20%后消耗殆尽，无法购买原材料，企业如果把已经建成的建筑物抵押出去，获得后续资金，将可以让企业正常运转，产生新的利润，同时也能满足建设的需要，可以加快企业发展的步伐。如果只是把资金用于后续工程建设，工程建成获得物权后再抵押，对高科技企业来说，可能已经被市场淘汰。《房地产管理法》第三十九条，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件，按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。由此可以看出，即使企业出现问题，该项目的转让也不存在法律上的障碍，因此非开发项目的突破，在业界争论不大，基本认可。
开发项目方面。很多同行认为，扩大在建工程抵押担保范围可能导致开发商的资金被挪做他用，形成烂尾项目，将会给社会带来不安定因素。实际这个问题，在预售资金监管实施后，完全可以避免这种情况。天津作为国内最早进行商品房预售资金监管的城市之一，其预售资金监管方式也不断调整，2011年新出台的《天津市新建商品房预售资金监管办法》第十一条：每笔预售资金进入监管账户后，房地产开发企业可以通过监管系统申请提取重点监管资金以外的资金，优先用于项目工程有关建设，对用于支付建筑安装、区内配套建设等费用的预售资金进行重点监管。从以前的预售资金全监管，到只是保证完成工程建设的资金进行监管，其主要目的让企业可以支配超出建设用途资金，旨在让企业更好的发展。
随着我国加入世贸组织成功，经济发展呈现多元化趋势，房地产开发企业为降低企业运作的风险，呈现集团化运作模式，房地产只是其中的一项。如果在预售资金监管到位的情况下，开发企业将建设以外的资金合理运作，并不会对房地产市场带来不良影响。现在有些城市正在探索旧城改造（城中村改造）与房地产开发企业合作的模式，如果在开发商监管资金不缺失的情况下，将在建工程抵押获得的资金用于拆迁居民还建项目，将缩短还建项目完成时间，还可让企业加速资金流转，实现双赢目的。
可以看出，在建工程抵押贷款资金的用途加以限制，已经不适应时代的发展，与目前的经济政策相冲突，我们必须对《城市房地产抵押管理办法》中在建工程抵押的相关内容进行修改，拓展在建工程担保范围，解除在建工程抵押贷款的用途限制十分迫切。
