WTO保障措施基本法律问题研究

引言

保障措施是WTO允许的保护国内产业免受进口损害的贸易救济手段。在进口增加，国内产业受到严重损害的情况下，进口国可以采取提高关税或者实施数量限制等手段，对国内产业进行一段时间的保护。

　　但保障措施不得任意实施。WTO《保障措施协定》对采取保障措施规定了一定的纪律。WTO成立以来，一些国家采取的保障措施被诉诸WTO的争端解决机制，从而形成了一些案例。这些案例对《保障措施协定》所规定的纪律作了更具操作性的解释。

　　采取保障措施的国家，一般是先行调查，以确定进口增加是否给国内产业造成了严重损害，然后确定采取的措施及其实施的方式。此外，WTO成员还有通报、磋商等程序性义务。本文即就《保障措施协定》的规定，结合相关案例，对使用保障措施时所必须遵守的纪律，即基本法律要件，从调查、措施实施和程序性义务等三个方面作一阐述。

　　一、关于调查的基本法律问题

　　1、进口增加

　　《保障措施协定》第2条第1款规定，只有在一产品进口正在绝对增加，或者相对于国内生产相对增加，并且对国内生产相似或直接竞争产品造成或者威胁造成严重损害的情况下，才可对该产品采取保障措施。该款列出了采取保障措施所必须具备的主要条件，但首要的是进口必须正在增加。此处先分析这个要件。

　　在阿根廷鞋类保障措施案中，[1]WTO上诉机构指出，进口增加在数量上和性质上必须是近期的（recent）、突发的（sudden）、剧烈的（sharp）和重大的（significant）。采取保障措施国家的调查机关应当审查近期的进口，而不仅仅是过去几年的进口趋势。[2]关于调查期间，专家组在美国钢管保障措施案中认为，[3]选择多长的调查期间，以及如何将该期间进行分割比较，应由调查机关决定，只要其方式是客观、无偏见的；该案选择过去5年零6个月时间进行调查，并没有违反义务，因为调查机关一直使用这种方法，并且这段时间包括了近期的进口情况，时间的跨度也足以证明进口增加。[4]要满足“剧烈”和“重大”这两个数量上的条件，仅仅证明今年的进口比去年多是不够的；进口数量有一些增加，这并不符合条件。进口增加的数量必须足以对国内产业造成或者威胁造成严重损害。[5]虽然没有看到对于“突发”的解释，但这显然表明进口增加是在最近发生的，因而与“近期”是相关的。

　　然而，在美国钢管保障措施案中，专家组确定，在调查期结束的最后阶段，进口绝对数量出现轻微、短暂的下降，但仍然居于很高的水平，并且相对于国内生产仍有增加，则不一定就排除了对进口增加的认定。[6]当然，正象专家组在阿根廷鞋类保障措施案中所指出的那样，如果进口在较长的一段时间内“持续、大量地”下降，则不符合进口“正在增加”的要求了。[7]

　　上诉机构在美国羊肉保障措施案中指出，[8]专家组应当确定调查机关是否依据《保障措施协定》第2条第1款的要求审查了进口增加的比率和数量，以及调查机关是否就有关事实如何支持其裁定提供了合理及充分的解释（reasonedandadequateexplanation）；专家组只有在认真深入地依据有关事实进行了审查后，才能确定调查机关的解释是否为合理及充分。[9]

　　2、严重损害

　　从《保障措施协定》第2条第1款可以明显看出，国内产业有严重损害的情况，是采取保障措施的必备条件。这一点在“进口增加”部分的说明中，已经有所涉及。

　　《保障措施协定》第4条第1款（a）项对“严重损害”作了一个解释，即严重损害应理解为国内产业状况“重大全面的伤害”（significantoverallimpairment）。为了使这一标准更具操作性，第4条第2款（a）项强调，调查机关在确定是否存在严重损害时，应当考虑对该产业状况有影响的所有客观和可量化的相关因素。该项特别列举了这些因素：有关产品进口在绝对和相对两个方面增加的比率和数量；增加的进口所占国内市场的份额；销售、生产、生产能力、设备利用、盈亏和就业等水平的变化。因此，要确定是否存在严重损害，必须审查这些因素。当然，这并不排除调查机关审查其他因素，因为以上因素仅仅是列举性的，或者说是基本因素，而而非全部因素。