「摘要」中国在WTO中“一国四席”问题的出现及其特殊性，对于中国参与国际经济活动和两岸四地之间的经贸合作具有重大意义。明确澳门的法律地位，及在WTO中的地位，及WTO区域一体化规则的有关规定，对于内地与澳门在“一国两制”和WTO的框架之下处理相互关系和进行经贸合作，符合国际法和国内法的合法性要求提供了依据。
「关键词」“一国四席”，澳门，单独关税区，自由贸易区
中国以“一国四席” 的模式加入世界贸易组织，不仅给中国，乃至给国际社会都提出了新问题和新挑战。澳门作为中国的一个特别行政区，在WTO中具有什么样的地位，如何处理和内地的关系是必将面对且开始面对的不可回避的现实课题。本文结合入世前后澳门和内地经贸合作的实践，首先对“一国四席”的提出，对澳门的法律地位进行分析，进而结合今后适用于两地经贸关系的WTO基本规则，针对澳门在WTO中的地位、权利与义务，以及同中国内地的关系，特别是进行更密切经贸合作关系方面发表管见。
一、中国在WTO中的“一国四席”问题
（一）“一国多席”现象及其产生原因
一个主权国家在一个国际组织 中只拥有一个席位，即“一国一席”，是“现代国际组织的一般特征” .而作为例外，在国际实践中不乏一个主权国家在一个国际组织中拥有多个席位，即“一国多席”的例子，例如白俄罗斯苏维埃社会主义共和国和乌克兰苏维埃社会主义共和国是联合国的正式成员，苏联因此在联合国中拥有三个席位，再如英格兰足总、苏格兰足协、威尔士足协和北爱尔兰足协都是国际足联的正式成员，英国因此在国际足联中拥有四个席位。
“一国多席”现象的产生的主要原因在于一些国家对于某项事业做出巨大贡献，同时又具有强大实力，从而以此作为筹码，谋取在国际组织中比其他成员国更大的权益，而其他成员国为了换取其加入，不得已作出了一定的妥协。如苏联曾为世界反法西斯战争作出巨大贡献，“为了满足苏联在联合国中拥有更多的投票权的欲望，白俄罗斯苏维埃社会主义共和国和乌克兰苏维埃社会主义共和国在苏联之外亦被接纳为联合国的独立成员，尽管联合国宪章（第3条和第4条）仅提及国家为成员。” 而英国则是因为其为现代足球的发源地，故在国际足联中拥有了四个席位，同时还拥有其他特权。“自从第二次世界大战以来，考虑到英国是现代足球的发源地，国际足联特批他们拥有一个副主席的名额，该副主席自然也是24名执委会成员之一。至于谁来担任副主席，则由其内部四家足协协商。” 此外，足球裁判界的最高权威机构——国际足球联合理事会（International Football Association Board）是由英国的四个足球机构：英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰与国际足联组成。每个成员单位都可被授权代表其他四个代表，着手编写新的规章或对规则的修改工作。而要接受任何一个对规则的改变，必须要有联合理事会3/4投票权的通过。这其中，英国的4个成员单位各一票，而代表所有其他会员单位的国际足联也只有4票。
“一国多席”局面的形成说明，“国际组织是国际合作的一种法律形式，是特定时期国际关系发展的产物；在‘一国一席’的基本原则下，根据国际社会发展的新产物，为最大限度地实现其宗旨和发挥其职能允许某些国家拥有数个席位。”？
（二）中国在WTO中“一国四席”问题的特殊性及重要性
随着香港、澳门回归和中国、台湾的入世，中国在被誉为“经济联合国”的WTO中也拥有了四个席位，出现了“一国四席”的局面。
中国在国际组织中拥有多个席位的问题，在此之前已经出现，如两岸四地的体育组织同为国际奥委会、国际足联等国际体育组织的成员，并在这些组织中具有平等的地位，享有相同的权利，履行相同的义务。
但是由于国际组织性质的不同，WTO为政府间国际组织，国际奥委会、国际足联等国际体育组织为民间国际组织；国际组织对国际社会的影响也不同，WTO作为世界上最大的国际经济组织，其对国际经济活动的影响与国际体育组织不可同日而语；WTO同时兼有的“国际组织”、“国际贸易条约群体”和“多边贸易谈判的场所”的功能，具有自身的特殊性；因此，中国在WTO中的“一国四席”问题有别于在其他国际组织中的“一国四席”问题。
正是基于上述原因，中国在WTO中“一国四席”问题的提出有其深刻的现实意义和理论价值。“中国加入WTO将使其成为一个更有效的国际经济组织，提高经济活力和促进贸易争端的和平解决，使中国和国际大家庭联合更为紧密，这将有助于进一步解决其他世界问题。” 明确两岸四地的国际法律地位，在WTO中的地位、权利和义务及相互关系，WTO协议如何在两岸四地实施，关系到两岸四地如何进行经济合作，以应对入世所带来的挑战和机遇。
二、澳门在GATT/WTO中的特殊法律地位
（一）澳门的法律地位问题
1、澳门在国际法上的地位——不具有国家的国际法律人格，不是国际法主体
“国际人格者在国际法上具有法律人格，是指它是国际法的主体，从而它本身享有国际法上所确定的权利、义务或权力，而且，一般地说，享有在国际上直接或或通过另外一个国家（如在被保护国的情形）间接行为的能力。……一个国际人格者不必具有各国通常具有的一切国际权利、义务和权力。” 主权国家是主要的国际人格者。有些国家只享有其中某些权利和义务，因此它们只具有有限的国际人格。国际组织也只享有其成员所让渡于它，并规定于其组织章程之中为实现其宗旨和职能所必需的国际权利和义务，从而它们也只在特定范围之内是国际法的主体和国际人格者。而依据民族自决权或民族主权，代表本民族人民争取独立的政治组织同样具有国际人格，只是由于尚未过渡到主权国家状态，其权利能力和行为能力具有不完整性。而个人是否具有国际人格，构成国际法主体，目前尚有争议，并无定论。
澳门，包括澳门半岛、凼仔岛和路环岛，自古以来就是中国的领土；十六世纪中叶以后被葡萄牙逐步占领；1987年4月13日，中葡两国政府签署了关于澳门问题的联合声明，确认中华人民共和国政府于1999年12月20日恢复对澳门行使主权；澳门业已回归祖国，长期以来中国人民收回澳门的共同愿望已经实现。
对于澳门的国际法律地位，可以澳门回归为界分为两个阶段来考察：
（1）在澳门回归之前，自1974年4月25日葡萄牙革命之后，葡萄牙和中国达成共识，澳门成为“葡萄牙行政管理之下的中国领土” .1976年，葡萄牙新宪法（The Portuguese Constitution of 1976）颁布，该法第5条明确规定澳门是由其暂管的一个中国的地区。依据《澳门组织章程》第二条规定：“澳门地区为一内部公法人，在不抵触共和国宪法与本章程的原则，以及尊重两者所定的权利、自由与保障的情况下，其享有行政、经济、财政及立法自主权。”第三条规定：“与外国发生关系及缔结国际协定或国际公约时，代表澳门之权限属共和国总统，而涉及专属本地区利益的事宜，共和国总统得将代表澳门之权限授予总督。”[page]
（2）澳门回归之后，成为澳门特别行政区。对于澳门的法律地位，《中华人民共和国宪法》第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》也作出有关规定：“第一条 澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的一部分。”“第二条 中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权，立法权，独立的司法权和终审权。 ”“第十二条 澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”“第十三条 中央人民政府负责管理与澳门特别行政区有关的外交事务。中华人民共和国外交部在澳门设立机构处理外交事务。中央人民政府授权澳门特别行政区依照本法的规定自行处理有关的对外事务。”“第十四条 中央人民政府负责管理澳门特别行政区的防务。”
从上述事实和法律规定可以看出，澳门在回归前后，均只是中国领土的一部分：回归前是“由葡国暂管的中国领土，实行一种由葡国宪法和依此宪法制定的《澳门组织章程》所规定的、独特的政治体制，享有有限的自治权，其性质是葡国内部的一个‘公法人’——由葡国公法所组织的内部公法人，而非一个政治实体”； 回归后，则是“中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”回归前后，澳门均没有拥有主权，而主权是作为国际人格者的国家所不可缺少的特征之——“国家被广泛接受的定义是一个由有组织的政治当局所管辖的领土和居民所组成的实体”，“这样的国家以主权为特征。” 因此澳门不具备国际人格，不是国际法主体。
2、在国际经济活动中澳门的法律地位——国际经济法的主体，具有一定程度的国际法律人格
“国际经济法主体是指在国际经济法律关系中能行使权利、承担义务并具有法律人格者。 ”所谓国际经济法律关系，即经国际经济法所调整而形成的法律关系。国际经济法调整的对象是国际经济关系，而何谓国际经济关系，学者界说不一，笔者认为，只要某种经济关系的各方当事人分属两个以上不同国家，或其所涉及的问题超越出一国国界的范围，就称之为国际经济关系，相应地，国际经济法的主体就包括了国家、国际组织、自然人和法人。
而法人包括了按照私法如公司法等所形成的“私法人”和按照公法如宪法或机构组织法等所形成的“公法人”。如前所述，澳门在回归之前是一个“公法人”，在回归之后，是中华人民共和国的一个地方行政区域，其仍然是按照我国宪法和《澳门特别行政区基本法》所形成的“公法人。澳门依法可以参与国际经济活动，自然也成为国际经济法的主体。
“尽管对国际法主体概念的扩展使自然人和法人能够成为国际经济法的主体，几个主权国家像在国际法的其他方面一样，在国际经济法中仍然是主要的主体。然而，对于代表国家行事的实体而言，肯定有所区别。”国家可以将处理对外关系的权力，通过国内法规定授权给实体行使，“在国际经济法中，代表国家行事的不限于外交部和财政部，还有其他被授权的实体，例如中央银行或配给机构。” 澳门回归之前，按《澳门组织章程》规定，“涉及专属本地区利益的事宜，共和国总统得将代表澳门之权限授予总督。”回归之后，按《澳门特别行政区基本法》第一百三十六条规定：“澳门特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、科技、体育等适当领域以”中国澳门“的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。”从这个角度来看，澳门也是国际经济法的主体。
澳门特别行政区政府在获得基本法这一国内法的授权和具有国际条约性质的中葡联合声明的所提供的国际法的保障，具有了一定范围之内的对外交往权；而澳门以自己名义缔结和参加国际条约，单独参加或通过葡萄牙参加国际组织的广泛实践也早已表明，澳门作为一个具有对外交往能力的实体已为国际社会所承认，澳门回归之后，澳门特别行政区政府的对外交往权也为国际社会所继续承认。但是应当注意的是，作为一个地方实体，澳门特别行政区的国际法律人格，与国家的国际法律人格不可相提并论，“澳门特别行政区的国际法律人格，不是它本身所固有的，而是我国最高权力机关通过法律赋予的，这种能力的获得，取决于主权国家的同意，因而是相对的，也是有限的。”7（第392页）其国际法律人格局限于非政治性的对外交往方面，包括经济交往在内。
（二）澳门在GATT/WTO中的地位
1、澳门是GATT/WTO的单独成员和创始成员方
1962年，葡萄牙加入GATT，加入议定书规定，葡萄牙代表其所有关税区域适用总协定，但在其加入总协定的关税减让表中并未将澳门作为单独的关税领土予以特别规定。1975年，葡萄牙代表澳门签署了国际纺织品协定，并分别于1978年11月、1982年6月和1987年1月先后代表澳门续签了延长议定书。东京回合中，葡萄牙接受了技术性贸易壁垒协议和民用航空器协议，这些协议同样适用于澳门。在中国澳门的积极努力下，经中葡双方的积极配合，中国澳门与关贸总协定缔约方达成谅解。1987年3月，中葡两国政府就澳门问题发表联合声明，宣布澳门作为自由港和单独关税区，可以同各地区保持和发展经贸关系，可以继续参加GATT和其他有关国际组织和国际贸易协定。1991年1月中，中葡两国政府同时向GATT秘书处递交声明，葡萄牙的声明指出：澳门自1991年1月11日起，成为GATT的缔约方。中国的声明则宣布：自1999年12月20日起，澳门特别行政区可以“中国澳门”的名义继续作为GATT的单独成员。1995年，澳门以“中国澳门”名义成为WTO的创始成员方。
2.澳门是GATT/WTO的单独关税区
GATT的缔约方和WTO的成员方均包括主权国家和单独关税区。根据GATT1947有关规定（GATT1947第26条、第31条和第33条），“单独关税区”是指在“处理其对外贸易关系和本协定规定的其他事项方面享有完全自主权”的某国部分领土，“一方面，‘单独关税区’既是归属于某一主权国家并受其政治管辖的部分领土，却又在处理本地区的外贸关系等方面享有自主权；另一方面，该地区虽在处理本地外贸关系等方面享有自主权，却又在国际法公认的身份和地位上，仍然只是归属于该主权国家并受其政治管辖的部分领土。”
单独关税区作为缔约方或成员方有其历史原因，主要是为那些尚未获得完全独立的殖民地的政府当局而设置。前殖民地以“单独关税区”方式成为GATT缔约方者达30多个。 随着这些殖民地的逐步取得独立，实际上现在WTO中的单独关税区所指的除了欧盟这一实行统一的关税政策的经济政治联盟之外，就是“中国香港”、“中国澳门”和“中国台北”（“台湾、澎湖、金门、马祖”单独关税区）。[page]
3、澳门在WTO中独特地位形成原因
作为WTO协议的权利和义务主体的并非主权国家，而是政府，包括主权国家的政府和单独关税区的政府。香港和澳门作为英国和葡萄牙的前殖民地，历来就是中国的神圣领土，回归之后，由于实行“一国两制”，特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变，中国香港、澳门特别行政区是根据中英、中葡联合声明，在香港、澳门回归大陆前就以单独关税区成为WTO创始成员的，在其回归祖国后仍作为中国的特别行政区以单独关税区的身份作为WTO成员。而“一国两制”也是我国解决台湾问题的基本方针和国策，台湾是在1992年以“台、澎、金、马”单独关税区的名义加入GATT，后来转为加入WTO的，两岸在WTO中的关系仍是主权国家政府与单独关税区政府的关系。因此，可以说在WTO中“‘一国四席’局面是‘一国两制’的必然产物。”
三、“一国四席”对澳门的影响
（一）澳门加入GATT/WTO带来的正面影响
澳门是微型海岛经济，经济发展受市场、资源和结构等方面的制约，经济总量不大，但外向度高。澳门是国际自由港和单独关税地区，实行低税率和自由贸易政策，不设外汇管制，货币自由流通、兑换，企业盈利及资产均可自由流动，为来自世界各地的投资者，提供了一个公平、开放的投资环境。澳门加入GATT/WTO，为其“内部法律秩序输入了某些获国际认同的价值和原则，从而创造法律安定性和确切性的条件，以吸引外来投资和深化与外地的关系。”14（第100页）
特区政府成立后，澳门在贸易上继续奉行自由港政策，货物、资金、外汇、人员进出自由，并参加了50多个国际组织。目前，澳门与世界上120多个国家和地区有经贸往来，特别是与欧盟及葡语系国家有着传统和特殊的经贸联系。特区政府成立后，致力维护和完善自由市场经济制度，维持澳门一直以来被国际社会认同的自由、开放、公平和法治的市场环境。
2001年3月，WTO对澳门进行了贸易政策审议（Trade Policy Review）。审议报告肯定澳门遵守了世界贸易组织的规则，并指出：澳门特区成立以来经济运作正常，仍然是世界上贸易和投资政策最自由开放的地区之一。WTO的审议报告同时指出，澳门回归后，澳门免除中央人民政府所征收的税收，因此并没有从实质上影响到澳门的自由贸易以及和贸易有关的政策。基本法“一国两制”以及保持澳门长期坚持自由贸易传统的规定，为澳门经济政策提供了可预见的未来。
（二）GATT/WTO协议规则在澳门的适用情况
如前所述，GATT最初是通过葡萄牙的接受，按照葡国接受国际条约为国内法的法定程序，即遵守《澳门组织章程》第72条第一款和《葡萄牙宪法》第8条的规定， 间接适用于澳门。接着，澳门直接成为GATT缔约方，GATT直接适用于澳门。其后，根据中葡两国政府关于中国澳门问题的联合声明及其附件的有关规定，澳门特别行政区将继续作为自由港和单独关税地区进行经济活动，自行制定经济贸易政策；澳门可同各国、各地区保持和发展经贸关系，继续参加关贸总协定、国际纺织品贸易协定；澳门特别行政区的代表可作为中央政府代表团的成员或以中央人民政府和有关国际组织或国际会议允许的身份参加，并以“中国澳门”的名义发表意见。中国尚未参加，但已适用于中国澳门的国际协议 仍可继续适用。中央人民政府根据情况和需要授权或协助中国澳门特别行政区政府作出适当安排，使其他与其有关的国际协议适用于中国澳门。《澳门特别行政区基本法》第一百三十七条和第一百三十八条对此从国内法上加以确认。澳门成为WTO创始成员方之后，WTO协议直接适用于澳门。由于中国和“中国澳门”同为WTO成员方，中国入世并不影响WTO协议在澳门的继续适用。
（三）澳门与中国、香港、和台湾在WTO内的相互关系
由于澳门以自由港和旅游博彩业和制衣、纺织、玩具为主的出口加工业为主要经济支柱，服务业开放早，但是加工业行业单一、规模小，而且，在直接投资方面依赖祖国大陆投资和香港投资，加上澳门独特的地理和历史因素，因此加强对外经济合作，包括发展双边和多边经济关系以及强化区域经济合作，尤其是同内地、香港和台湾的经济合作，是澳门特区政府既定的发展策略。
WTO中“一国四席”的局面，为澳门发展经济合作提供了国际法上的法律框架，而“一国两制”和特别行政区基本法则为澳门经济合作提供了国内法上的法律依据，澳门发展同内地、香港和台湾的经济关系必须在此基础上进行。
目前最为学者所津津乐道的是，以建立“中国自由贸易区” 的途径在WTO 框架下解决两岸四地经贸关系。所谓“中国自由贸易区”指的是祖国大陆与三个单独关税区台湾、香港、澳门之间组成的一个对内相互取消关税和其他贸易限制，对外仍保留各自独立贸易政策的经贸机制。
GATT1947第24条8款对自由贸易区下了定义：“自由贸易区应理解为由两个或两个以上的关税领土所组成一个对这些组成领土的产品的贸易，已实质取消关税或其他贸易限制的集团。” 根据GATT1947第24条的规定和GATT1994对第24条的解释。自由贸易区可以在下列条件下存在：（1）贸易壁垒在一体化之后大体上不增加（“在建立自由贸易区和采用临时协定以后，每个组成领土维持的对未参加贸易区或临时协定的缔约各国贸易所适用的关税和其他贸易规章，不得高于或严于同一组成领土在未成立自由贸易区或临时协定时所实施的相当关税和其他贸易规章”）；（2）同意在一段“合理”时期内消除“实质上全部的”区内货物交换的所有关税和其他贸易限制；（3）以上措施将向GATT通报，GATT会决定设立一个工作组来确定以上条件是否得到满足。此外，作为发展中国家，还可以援引GATT有关条款，建立不符合第24条的自由贸易区。1979年“关于给予发展中国家差别和更优惠待遇的决定”即所谓的授权条款，允许发展中国家所达成的区域协议中成员国之间的关税可以低于对非成员国进口所征收的关税。
继中国内地与香港签订更紧密经贸合作安排（CEPA）之后，内地与澳门也签订了更紧密经贸关系安排协议，台湾民间和政界也出现了要求台湾当局尽快与内地达成更紧密经贸关系安排，以免台湾经济“绝缘于‘大中华经济圈’”的呼声。 从性质上来看，CEPA是地区自由贸易安排（RTA）（或称区域经济安排）的主要形式之一，属于GATT1947第24条所指的“过渡到自由贸易区的临时协定”。内地与香港、澳门签订CEPA作为先期步骤，给台湾施加经济上的压力，促使其与内地签订CEPA， “中国自由贸易区”的构想在未来有望成为现实。[page]
慕亚平 林昊
