美国对华永久性正常贸易关系的多元视角

【摘要】2000年5月和9月美国众议院和参议院分别通过了PNTR法案，是实现其全球战略目标和在华投资者利益的需要，也是其调整国内法以履行国际义务的立法过程。PNTR的通过终结了对中国的贸易地位实行年度审议的做法，有助于加快中国入世的进程，也有利于中美经贸关系的稳定发展。
【关键词】PNTR；最惠国待遇；WTO法；中美关系
【写作年份】2001年

【正文】


一、美国对华永久性正常贸易关系的沿革
1979年中美两国正式建立了外交关系，并于当年签署了中美贸易关系协定，决定双方相互给予最惠国待遇(Most Favored Nation，简称MFN)。但自1980年以来，美国虽然每年都给予中国最惠国待遇，却单方面按照其《1974年贸易法》中的有关条款，即杰克逊——瓦尼克(Jackson-Vanik)修正案对中国、前苏联等非市场经济国家的最惠国待遇的贸易地位进行年度审议，在90年代以前主要是审查这些非市场经济国家的移民政策，此后则转为对中国的人权、环保以及军火控制状况进行审查。1998年，克林顿总统签署了一项税收改革法案，将“最惠国待遇”的提法改为“正常贸易关系”（Normal Trade Relations, 简称NTR），以澄清最惠国待遇并非是针对个别国家的特殊优惠待遇。1999年11月15日，中美两国签署了关于中国加入WTO的双边协议。2000年3月，克林顿向国会递交了一项立法建议，要求在中国加入WTO后，美国将终止按《1974年贸易法》中的杰克逊——瓦尼克条款对中国的贸易地位进行年度审议，实现对华永久性正常贸易关系（Permanent Normal Trade Relations），这就是所谓的PNTR。5月24日，美国众议院以237票对197票的表决结果通过了PNTR议案。 9月20日，美国参议院以压倒多数票通过了对华PNTR议案。10月10日，克林顿签署了对华PNTR法案，使这项由美国众参两院通过的法案正式成为法律。
二、美国通过PNTR议案的根源探析
2000年5月和9月，美国众议院和参议院先后通过了PNTR议案，使国会有关中国PNTR问题的争论终于告一段落。美国国会关于中国PNTR问题的表决，无论从实质意义上还是从象征意义上都是美国2000年最重要的政治议题。有些美国媒体甚至把这一事件的意义等同于1972年的尼克松访华和1979年的中美建交。美国国会通过PNTR是克林顿在结束其任期前的一项重要政策成就，对当前和将来中美关系的发展具有积极意义。美国国会之所以通过PNTR议案，有其政治和经济根源：
从政治角度来看，尽管《1974年贸易法》中的杰克逊——瓦尼克修正案给中国享受美国的最惠国待遇设置了法律程序上的障碍，但自卡特以来的美国历届总统都支持给中国最惠国待遇，即使在1989年6月，中国发生了“天安门事件”，有人提议不延长中国最惠国待遇，当时的美国总统布什却仍坚持给予中国最惠国待遇。1993年克林顿上台后继续给予中国最惠国待遇，并在1994年宣布将最惠国待遇同人权问题脱钩。美国政府这样做，乃出于其全球战略的需要。中国人口众多、幅员辽阔，对于亚太地区乃至世界和平与稳定有着重大影响。冷战时期，中美关系是美国最重要的双边关系之一。冷战结束后，中美双方致力于建立建设性战略伙伴关系。两国在维护全球的和平、繁荣和稳定，在亚太地区的建设性合作、防止大规模杀伤性武器的扩散，打击贩毒和有组织的国际合作，经贸关系，能源与环保等诸方面有着共同的利益。此外，从美国国家安全的角度来看，其对华战略是“接触政策”，孤立中国是愚蠢的，而批准PNTR是接触政策的关键一环。克林顿本人就认为，PNTR对美国国家安全的意义比经济还重要，并认为让中国加入WTO和给予中国PNTR使美国可以在更大程度上影响中国的外交政策和国内行为，有助于中国的改革、法制化、制度的透明化。再者，美国想充当领导世界的领袖，但因自身国力所限而力不从心，要实现其全球战略，在政治外交上就要得到中国的支持或至少不受中国的阻挠。随着中国经济和军事实力的增强以及国际地位的不断提高，美国不仅无法忽视中国在亚太地区地缘政治平衡、维护该地区安全和稳定的重要作用，而且在世界范围内解决热点冲突、开展维和行动、防止核扩散等方面离不开中国的支持与配合。尤其是1999年5月以美国为首的北约轰炸中国驻南大使馆，使两国关系再次跌入低谷，而通过PNTR就可以从经贸方面改善中美政治关系，谋求中国在国际政治上给予合作。
从经济方面来说，打开中国市场成为美国朝野的共识，实现对华永久性正常贸易关系是美国在华投资者的利益需要。中国是世界上人力资源最为丰富的发展中国家，是美国的第四大贸易伙伴，而美国是世界上最富有、技术最先进的国家，是中国的第二大贸易伙伴，在经济上两国具有很强的互补性。PNTR将是美国公司、产品大举进军中国市场的“护照”，农业、电讯、金融、汽车等产业都会从中受益。冷战后，美国的国家安全战略有三个主要目标：加强美国的安全，促进美国的经济繁荣，推进海外的民主事业。在这三个目标中，经济繁荣是基础和根本，美国的外交实力、军事能力及价值观念的吸引力，在很大程度上取决于美国的经济实力。美国经济的繁荣离不开海外市场，中国在能源、交通、计算机、金融等重要领域具有极大的投资潜力，假如美国自绝于中国的市场之外，美国的经济安全得不到实现，将给其全球战略带来众多隐患。如果美国不改变贸易政策，那么到时候它将面临将市场让给日本、欧盟等竞争对手的风险，中国在中美协议中作出的让步给美国带来的巨大利益也得不到实现，从而失去最富潜力、广阔的中国市场。因此，美国农业、计算机业、银行业、汽车业、保险业等行业极力支持中国“入世”和给予中国PNTR待遇。克林顿曾说过：“PNTR议案是今年涉及美国国家安全的最重要的一次投票，如果国会不通过此项议案，不用等十年或十个月，美国马上就要为此付出代价。”
此外，PNTR议案的通过，在很大程度上得到美国国内利益集团的支持。克林顿为使PNTR在其任期内得到批准，投入了极大的精力，曾8次集体会见民主党议员，对100多名议员进行了直接劝说。克林顿的积极努力得到了美国商界、主流媒体、知识界和其他政界重量级人物的大力支持。在美国，较大的利益集团主要有人权组织、劳动联合会、产业联合会、环保组织以及美国工商界的各种商会与产业协会等，尤其是工商界的各种商会和行业协会最有经济实力，对政府影响也最大。以美中贸易商业联盟为例，它包括了美国四大商业组织，许多著名公司列身其中。1999年中美就中国加入WTO达成协议后，他们就动员起来，采取发动基层、登门拜访、媒体公关等策略，为说服国会通过中国PNTR，他们已出资1200万美元做国会工作，并投入150万美元做广告。在过去几个月的时间里, 摩托罗拉、英特尔、微软、花旗集团、惠而浦和通用汽车等多家企业，斥资数百万美元以游说国会议员支持有关议案。迫于这些商界利益集团的压力，美国国会只好批准PNTR议案。 [page]
三、从WTO法看PNTR的实质
最惠国待遇原则是WTO的基本原则，也是WTO法律框架的基石。最惠国待遇是贸易伙伴间相互给予的基本待遇，是一个国家提供给所有贸易伙伴的一般待遇。相互“无条件”地给予最惠国待遇是20世纪初期形成的国际贸易惯例，GATT和WTO等多边贸易体系后来进一步将 “无条件”的最惠国待遇确定为国际贸易的基本原则。但是，最惠国待遇原则不是国际习惯法的规则，而是协定规则。无论是过去还是现在，最惠国待遇都没有取得一般国际法中国际习惯法的待遇。正因为如此，有些国家不能取得最惠国待遇，才会有中美最惠国待遇问题的出现。
最惠国待遇条款是“中美关系协定”的核心条款和发展中美经贸关系的根本保证。1998年6月之前，中国在美国的贸易地位一直是最惠国待遇。根据1979年中美贸易协定第1条第1款的规定，中美双方相互给予最惠国待遇。但是，众所周知，这一最惠国待遇并不是永久性的，而是一年一审的，即每年均要由美国国会根据杰克逊——瓦尼克修正案来审议是否延续该条款。
美国针对中国的这种歧视性做法长期困扰着中美经贸关系的发展，损害了中美关系，也违背了世贸组织的基本原则。1999年11月15日中美达成关于中国加入WTO的协议之后，美国国会要使中国获得永久的、无条件的最惠国待遇只有两种选择：或者通过新的立法直接赋予中国无条件的永久的最惠国待遇，并规定该修正案对中国不再适用；或者直接撤消该修正案。对于中国有利的是，中国加入WTO将会使美国国会不得不就该问题做出一个决定：或者坚持原来的做法，但失去开拓广大的中国市场的机会；或者改变原来的做法，修改与世贸组织原则相抵触的国内法，放弃对中国的贸易地位进行年度审议的做法，从而彻底解决这一影响中美经贸关系的重要问题。
在中国尚非WTO成员国的时候，给予最惠国待遇是美国政府以及国会的权力，中国不能对其诉诸多边争端解决机制，但如果中国加入WTO成为正式的成员国，除非美国援用“订出条款”（opt out clause），那么给予中国无条件的永久的最惠国待遇就成为美国政府的义务，以往逐年审议的做法明显违背了该义务，中国可以诉诸WTO争端解决机构要求美国改变其国内法，并可根据授权实施报复措施。与其到时被诉诸WTO争端解决机构而被迫修改国内法，还不如现在批准PNTR议案。因此，美国给予中国PNTR是其法律上的必行之事，也是其调整国内法以履行国际义务的立法过程。
四、PNTR对中国加入WTO的法律思考
PNTR的最终通过结束了美国国会年度审议中国贸易地位的不正常做法，符合中美两国人民的共同利益，中美贸易关系将有一个更稳定的基础，贸易关系在整个中美关系中的作用将会更加突出。PNTR法案的通过使中国入世的步伐进一步加快，中国复“关”入“世”的十多年努力终将得到回报。
世界贸易组织的核心是最惠国待遇条款。最惠国待遇原则的本质是要求世界贸易组织成员不得对来自或出口到不同成员国的相同进出口产品在实施优惠或限制方面实行歧视待遇，具有多边化、制度化、无条件的特点。 目前，最惠国待遇已适用于绝大多数贸易伙伴之间，成为国际贸易中的正常贸易关系。中国加入世界贸易组织后，就可以在一百多个成员方中享有无条件的最惠国待遇。如果某缔约方不对中国实行无条件的多边最惠国待遇，中国就可以根据世界贸易组织的有关条款，要求全体缔约方每年审议其不执行这一世界贸易组织协议最重要原则的理由，使其在多边贸易体制中陷于孤立。我国享受无条件的最惠国待遇，将使对外贸易活动处于世界贸易组织的多边贸易体制的保障之下，取得一个有利的国际环境。
目前我国通过签订双边协定已经和许多国家相互给予最惠国待遇。但是，这种双边的最惠国待遇容易受国际大气候和双边政治关系的影响，具有很大的不稳定性，而多边最惠国待遇是WTO的基本原则之一，在其保障下，中国的对外贸易将在更广阔与更公平的空间内展开。中国加入WTO，便要从双边的最惠国待遇过渡为多边的最惠国待遇。这种过渡中最主要的一个障碍是中美之间的PNTR问题。 由于美国给予的最惠国待遇是互惠的，而非永久性的，要由国会进行年度审议并决定是否延续该条款，使得美国国会有机会利用最惠国待遇来向中国施压，附加与贸易无关的条件。鉴于达成双边协议是加入WTO的前提，而美国在中国对外贸易中占有重要的地位，中国只好做出诸多让步，与美国达成双边协议。中国加入WTO的一个重要原因正是为了获取主要贸易伙伴（如美国、欧盟、日本等）多边的、无条件的、稳定的最惠国待遇，如果得不到他们的支持，则中国加入WTO就失去应有的意义 。因此，美国国会批准中国PNTR已成为中国由双边最惠国待遇向多边最惠国待遇过渡的一个关键因素。
但同时该明确的是，美国是否给予中国PNTR并不影响中国加入WTO。这是因为，世贸组织的成员国可分为创始成员国和加入成员国。 根据WTO加入程序，即WTO章程第12条（2）的规定，任何国家或在其对外商业关系上和在世贸组织章程及多边贸易协定所规定的其他事项上享有充分自主权的分立关税领土，根据它与世贸组织之间达成的条件，均可加入建立世贸组织的协定及其他各项贸易协定。然后由WTO总理事会或部长级会议负责审议有关申请国由工作组报告、加入议定书和减让表组成的最后一揽子文件。如果WTO成员的三分之二的多数投票同意，申请国即可签订议定书，加入WTO。也就是说，在中国结束与其他贸易伙伴的双边谈判之后，只要获得三分之二世贸组织成员的同意，即使美国国会拒绝批准PNTR，中国仍然可以加入世贸组织。因而，在技术上和理论上中国均无须得到美国的支持即可成为世贸组织的成员。
现在，PNTR已经克林顿签署为法律，那么，中国加入WTO后，美国能否撤回给予中国的PNTR呢？GATT与WTO虽然没有规定最惠国待遇是永久性的，可是从50多年的实践来看，长期性或永久性已是最惠国待遇的应有之意。考察目前世界各国间相互给予的最惠国待遇，均为在正常情况下持续有效的。因此，美国不能撤回给予中国的PNTR，除非美国自己完全从WTO撤出，或者在中国加入WTO时援用订出条款或不适用条款，使两国之间如同不具有WTO成员关系。因为根据WTO协议第13条的规定，任何该多边协议的成员方在某一方申请加入世贸组织的时候未曾同意该申请，则WTO各协议及附件中的各项权利义务在相关成员之间互不适用，这就是所谓的“订出条款”，即如果中国在未取得美国支持的情况下加入WTO，则美国可以援引该条款，不授予中国相关优惠。同样，中国成为WTO成员之后，也可以相应地对美国援用订出条款或不适用（non-application）条款，用符合WTO规则的方式对美国的工人、农场主、商人在WTO涉及的范围内实施歧视政策，对其产品进口进行限制， 届时美国将不能享受到中国在中美协议中做出的让步给其带来的巨大利益，其产品进不了中国市场，受损的是对美国经济有影响的商人、农场主，美国自然是不会做出这种选择的。 [page]
另一方面，我们必须明确，PNTR的通过并不表明将来中美经贸关系的发展会一帆风顺。支持PNTR的阵营非常强大，但反对给予中国PNTR的势力也非常强大。这些势力主要包括：工会、人权组织、宗教团体、环保组织、共和党极右派、西藏活动分子以及受到中国出口商品冲击的一些中小型制造商等。反对派中的一部分人来自一贯反华的特殊利益集团，他们真正的出发点是不想放弃利用贸易问题的年度审议向中国施压，以达到干涉中国人权、宗教事务的目的，如美国国际关系委员会主席Benjamin A. Gilman 就公开站出来反对延长中国的非歧视待遇，主张不应放弃现有的对中国正常贸易的年度审议程序，认为中国侵犯人权，无言论自由、无结社自由和宗教信仰自由；中国对巴基斯坦武器计划的持续援助引起世界的极大关注，美国与中国高达700亿美元的贸易逆差帮助中国加强军备，使中国在东南亚地区的影响增大等，并建议只要中国在宗教信仰等人权方面未取得实质性进展，就不给予中国PNTR。 另外，美国众议院在通过PNTR议案的同时，附加了监督中国的人权、监督中国执行WTO协议的情况以及和平解决台湾问题等干涉中国内政的内容，引起中国外交部和外经贸部的强烈不满，这些内容将给未来中美经贸关系的发展带来不确定的因素。美国对外对内政策的变化将给中国入世进程带来一些影响。


【注释】
http: //news.263.net/27/222/10000526/45289.html.
John H. Jackson, William J. Davy, Legal Problems of International Economic Relations,2nd edition, West Publishing Co. 1986, P442. 参见韩立余著：《美国外贸法》，法律出版社1999年版，第95-96页。　
　　姜茹娇、朱子勤编著：《世界贸易组织（WTO）法律规则》，中国政法大学出版社2000年版，第163页。　
　　王娇莺：《WTO非歧视原则与中国实践的协调》，载《中国律师》2000年第7期,第47页。　
　　谢守分：《中国加入世贸组织的法律问题与最新发展》，《政治与法律》2000年第5期，第64页。　
　　曾令良：《世界贸易组织法》，武汉大学出版社1996年版，第54页。
Jackson Analysis on China PNTR, http://www.insidetrade.com/sec-cgl/as_web.exe/
http://www.house.gov./interational-relations/press/62prmay24.html.
邹国勇