二战以后,特别是八十年代以来,国际直接投资和国际贸易的发展异常迅猛,二者的关系也日益紧密,出现了国际直接投资和国际贸易相互融合的态势。由此而引发的国际直接投资与国际贸易政策的协调问题引起了国际经济组织、区域经济组织和各国政府的广泛关注,并成为他们认真研究和着力解决的重要问题。
一、国际直接投资与国际贸易相互融合趋势使二者政策协调的重要性凸现
随着世界范围内生产力水平的提高和国际合作加强,国际资本流动、贸易自由化日益成为世界各国开展对外经贸活动的指导原则;同时,世界经济一体化和区域经济一体化的发展,生产要素能在更广泛的领域实现自由流动,为国际贸易和国际资本流动的共同发展创造了良好的制度环境。国际直接投资与国际贸易相互影响、相互促进,形成明显的融合趋势。主要表现在:国际直接投资和国际贸易规模的不断扩大,共同成为推动世界经济发展的主要力量;国际直接投资导致了国际贸易商品结构的变化;国际直接投资的流向与国际贸易的地理方向的一致性;国际资本流动促进了无形贸易,特别是技术贸易的迅速发展; 国际直接投资促使国际贸易模式和格局发生转变;国际直接投资与国际贸易决策的同步化。随着国际直接投资与国际贸易相互关系的日益紧密,二者在政策上相互协调的重要性便凸现出来, 协调好二者关系不仅对一国经济乃至世界经济都有重要意义。
1·投资与贸易政策相互协调,才能更好地实现一国的预期政策目标作为投资与贸易相互融合重要载体的跨国公司现已经将投资与贸易的功能一体化,他们根据全球战略来安排自己的国际生产体系,在何时何地进行国际贸易或进行直接投资,均在自己的运筹帷幄之中,这对一国的投资与贸易政策的制定者提出了严峻的挑战。因为一些国家的国际贸易政策和利用外资政策往往是分别制定的,它们各自具有多重目标,这些目标之间既可能交叉重合,也可能相互矛盾,同时还受不同的近期目标和衡量标准的影响,所有这些导致了国际贸易政策和利用外资政策常常不协调。而这种不协调的后果或是阻碍国际贸易的发展,或是影响利用外资的效果,最后均影响政府预期政策目标的实现。比如单独地实行贸易限制政策而不实行外资限制政策,就难以实现改善国际收支(如贸易收支)逆差的政策目标。因为政府通过对进口商品征收高关税或建立非关税壁垒限制了进口,但进口替代型外国投资的增加却又导致了资本品或中间品进口的增加,贸易收支仍得不到改善。20世纪80年代美国就出现过这种情况,当时,由于美国对日本巨额的贸易赤字使得美国对日本汽车实行了自动出口限制的贸易政策,但汽车行业的投资市场是对外开放的,因此,日本汽车厂商为了避开自动出口限制贸易政策的影响,纷纷到美国投资建厂、就地生产、就地销售。虽然,自动出口限制的贸易政策限制了从日本进口汽车的数量, 但是,在美国市场上的日本汽车不仅没有减少反而有所增加,同时该贸易政策也未能够对于贸易平衡产生较大的影响。因为虽然限制从日本进口汽车成品控制了进口用汇,但是在美国投资的日本汽车厂商不得不从日本进口汽车零部件,又扩大了进口用汇,平衡贸易逆差的目标仍没有实现。同样,如果国际直接投资受到限制,国际贸易没有受到限制,限制国际直接投资的政策就不能发挥作用,国际贸易会替代对外直接投资。例如,如果政府对某个行业限制外国直接投资,但是不限制对该类商品的进口,那么就可能导致该商品进口的增加。可见,在国际贸易自由化条件下,对国际直接投资进行限制是起不到作用的;同样,在国际投资自由化的条件下,对国际贸易进行限制也不能发挥作用。所以,一国政府必须投资与贸易政策协调一致,才能发挥政策的合力,从而实现政府预期的政策目标。[page]
2·投资与贸易政策的宏观协调有利于创造一个公平、统一的投资与贸易环境,促进全球经济的进一步开放和自由化各国在经济发展过程中根据不同的发展目标制定了不同的投资和贸易政策,特别是在投资领域,随着国际投资在世界经济中的作用不断增强,对东道国的影响也在不断加深,促进各东道国政府制定出了一系列的鼓励与限制措施,其中就包括了许多与贸易有关的投资措施。目前,与贸易有关的投资措施已经颇具规模,在国际投资和国际贸易领域中起着越来越重要的作用。东道国政府实施与贸易有关的投资措施,其目的在于实现国内的经济目标与产业政策,这些与贸易有关的投资措施也随着国际投资对其经济目标和产业政策的影响程度不同不断地调整,在国际直接投资发展的初期,各国大都对其采取自由放任的政策。但是,随着国际投资的重要性的增强,尤其是影响到东道国的经济发展和产业结构,于是东道国政府便开始着手引导或限制外国直接投资的发展。同时,国际直接投资与国际贸易是相互影响和相互渗透的,对外国直接投资的引导和规范,势必会对贸易产生各种影响,尤其是实施与贸易有关的投资措施更会对贸易产生直接而重大的影响。因此,一国贯彻其包括贸易政策在内的经济政策时,也必须要求通过与贸易有关的投资措施与之相配套。然而,这些措施的实施虽然有助于一国经济与社会发展目标的实现,保护了该国的经济利益,但与当前经济全球化、投资与贸易自由化的大趋势是不相协调的,特别是不利于全球统一、公平的竞争环境的形成。因此,在当前与贸易有关的投资措施多样化、普遍化的形势下,必须及时进行投资与贸易政策的宏观协调,统一投资规范,这样,才能推进投资与贸易自由化进程,促进世界经济的健康发展。
二、世界贸易组织协调投资与贸易政策已经取得可喜的成果
《TRIMs协议》直接将投资措施与贸易联系起来, 已成为投资与贸易政策的国际协调方面最具影响力的协议。《TRIMs协议》认为投资措施可能对贸易产生扭曲和限制,它要求任何成员都不得采用同《关贸总协定》(GATTl994年)第三条国民待遇和第十一条禁止数量限制不一致的与贸易有关的投资措施,为此《TRIMs协议》列出了公认与这些条款不一致的措施清单。主要内容有:
1·当地成分要求:由企业购买或使用国内生产或从任何国内来源生产的产品。即要求企业保持一定比例的当地来源。
2·贸易平衡要求:限制企业购买或使用进口产品的要求,并把这一数量与该企业出口当地产品的数量或价值相联系。
3·外汇平衡要求:通过把企业获得外汇与其外汇流入联系起来,以限制企业进口用于当地生产或与当地生产相关的产品。即根据企业流入的外汇额来对其进口量加以控制。[page]
4·国内销售要求:通过规定特定产品数量或价值,或是规定其在当地生产的数量或价值的比重,以限制企业出口或为出口销售产品。即限制企业产品出口。上述各项措施中,前两项违背了GATT 1994第三条第4款规定的国民待遇原则,后两项违背了GATT 1994第十一条第1款规定的普遍取消数量限制的原则。世贸组织建立了与贸易有关的投资措施委员会, 其职责之一就是监督《TRIMs协议》运行和实施情况。世贸组织还计划补充投资政策条款和竞争政策条款。此外,世贸组织还对校正投资措施的过渡期、投资措施的透明度、例外条款和对发展中国家成员国的优惠等作了明确规定。《TRIMs协议》将极大地促进贸易和投资自由化的过程,消除影响跨国投资与贸易有关的投资障碍, 从而有效地遏制以投资措施取代关税措施的新贸易保护主义的蔓延,使国际投资与自由贸易的范围不断扩大,程度不断加深。它已成为目前全球范围内调整投资与贸易关系最具约束力的法律文件,它对于其他国际经济组织、区域经济组织、各国政府制定和调整国际直接投资和国际贸易政策起到了重要的导向和促进作用。
三、完善投资立法,加快我国外资与外贸政策的协调进程
改革开放以来,我国已经制定了一系列利用外资的法律法规,这些法律法规的实施对于促进外商投资,扩大对外经济合作和技术交流,发挥了重要作用。 2000年10月和2001年3月人大会议对外资领域三部重大的法律《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》及其实施细则的修改意义极为重大,使我国的投资立法更加符合世贸组织的要求,更符合国际惯例,是我国从法律上协调投资与贸易关系的重要表现。对“三资”企业法的修改主要涉及四个方面的内容: (1)尽先在中国采购:原有的《中外合资经营企业法》和《外资企业法》中,要求中外合资经营企业、外资企业尽先在中国市场采购。这是根据改革开放初期我国现实情况所作的决定。在社会主义市场经济条件下,企业如何采购应由企业自主决定,政府不宜干预。另外这项要求与世界贸易组织《TRIMs协议》第二条及该协议所列清单的第一项“取消当地含量要求”的规定相违背,我国在加入世界贸易组织的谈判中已经做出了“取消当地含量”的承诺,所以这两部法规将相应的内容修改为“按公平、合理的原则,可以在国内市场或者在国际市场购买”。 (2)生产经营计划:《中外合资经营企业法》删去了“合营企业生产经营计划,应报主管部门备案,并通过经济合同方式执行”的规定。这主要是考虑到在社会主义市场经济条件下,企业依法享有经营自主权, 生产什么由企业根据市场情况决定,政府主要进行宏观调控。另外,现在的国内其它类企业一般不再要求其上报生产经营计划,所以,本着“政企分开”和“国民待遇”的原则,对中外合资企业也不再要求其向主管部门上报生产经营计划。 (3)出口义务:将原《外资企业法》中第三条第一款“设立外资企业必须有利于中国国民经济的发展, 并且采用先进的技术和设备,或者产品出口或者大部分出口”修改为“设立外资企业,必须有利于中国国民经济发展,国家鼓励举办产品出口或者技术先进的外资企业”。删除了“产品全部或大部分出口”的规定。因为出口实绩要求是世贸组织《TRIMs协议》第二条里列明的与国民待遇不符的与贸易有关的投资措施之一,是明文禁止的。 (4)外汇平衡:《中外合资企业法》和《中外合作经营企业法》均删除了合资企业和合作企业在外汇使用方面“自求平衡”的要求,这种修改符合我国外汇储备逐年增多并且已经具有相当实力的现状,也符合世贸组织的《TRIMs协议》中取消外汇平衡的要求。 “三资”企业法的修订适应了我国进一步扩大开放的形势和需要,也适应了我国加入世界贸易组织的进程,我国的投资立法与国际(惯例)规则的接轨,将使外资处在一个良好的投资环境中,促进吸引外资工作的进一步发展。虽然我国有关投资的政策法规有了较大改进,但与通行的国际惯例相比仍然有许多需要修改和完善的地方,作为世贸组织成员,进一步完善投资的政策法律是我们应该履行的义务和重要职责。目前,我国与《TRIMs协定》中有关规定不符的方面主要体现在与国民待遇不符的与贸易有关的投资措施。其一,超国民待遇的与贸易有关的投资措施。主要体现在所得税、流转税、关税、对外贸易管理、投资管理、金融管理方面给予“三资”企业超过国内企业的优惠待遇。如外资企业的所得税依据设立的地区、企业的性质和所属行业的不同,分别为30%、24%、18% —65— 《当代经济研究》2003年第4期 甚至更低,而国内企业所得税税率为33%;流转税方面,在1993年批准设立的外商投资企业因征收流转税而增加税负的,可退还多交纳的税款,而国内企业无此待遇;关税方面,外商投资企业可免税进口生产设备、零部件等,而国内企业享受不到此优惠。此外, 在进出口经营权、设立外汇账户等对外贸易和金融管理方面均有高于国内企业的优待。上述几项措施都违背了国民待遇原则,但它们都不属于《TRIMs协议》及其附件明令禁止的与贸易有关的投资措施,发生争议时应作个案处理。其二,“低于国民待遇”的与贸易有关的投资措施。主要体现在当地股权要求方面。当地股权要求指东道国政府要求外商投资企业中一定的股权必须由当地投资者控制或掌握,或对外国投资者拥有的股份设立最高限额。我国的《外商投资产业指导目录》规定了禁止外商进入的行业,这实际上相当于当地股权要求。当地股权要求不属于《TRIMs协议》中明令禁止的投资措施。上述与贸易有关的投资措施虽然都是《TRIMs协定》未明令禁止的,但他们都对贸易产生扭曲和限制作用,都是《TRIMs协议》所反对的,我国也应积极认真地对待,结合我国的特定情况采取相应的措施加以改进和完善,总的策略原则应该是分别情况,逐步加以调整。对鼓励性措施如所得税优惠、流转税优惠、关税优惠、进出口经营权等,我们要认真研究它们的实际效果,适当调整。这些优惠措施,改革开放之初在吸引外资方面确实发挥了重大作用,这也是世界各国的普遍做法,不仅是必要的、合理的,而且是现实和明智的抉择。但优惠措施不可避免地存在负面作用:削弱了内资企业的竞争力;造成了国家财政收入的直接减少;由于优惠政策体现出的地域差异性,加剧了地区经济发展的不平衡,也造成了外资企业因投资地区不同而彼此待遇不公平现象,妨碍了外资企业之间的公平竞争。如今我国情况已经发生了巨大变化,外汇短缺、资金奇缺的现象已经不是主要问题了。因此,从我国投资战略考虑,应当由原来简单通过税收等优惠来吸收外资循序渐进地向全方位改变投资环境转变。就我国现状而言,要实现内、外资企业享受同等待遇, 全面实施外资国民待遇制度,只能逐步实行,不能一蹴而就搞一刀切,否则必将产生严重后果,例如以劳动密集型为主的外国投资,就可能转向东欧及东盟一些优惠较多的国家。对于未被明令禁止的当地股权要求,加入世贸组织后我国仍可保留一些对国计民生有重大影响,且有良好前景的产业,需要利用外资的及引进先进技术的,可继续要求国有资本占一定比例,而不能完全交给外商经营,这也是符合国际惯例的。世界上不少国家包括一些发达国家,如澳大利亚、日本、奥地利、挪威、瑞典和美国等,也在各种特定行业实行当地股权要求。当然,当地股权要求使用的外资领域应当坚持合理有限的原则。在完善外资立法的同时我们还要继续加大外资立法的透明度。透明度原则是外商衡量一国投资环境的重要因素,是投资进行可行性研究的重要内容, 也是外商进入市场可预见性的重要保证。以前我国在投资方面立法的透明度较差,与外资有关的审批、管理等方面存在着大量的内部文件和行政法规,政出多门,有的甚至与全国人大通过的法律相抵触。入世后这方面工作虽然有了很大改观,我们仍需加强投资法规透明度的管理,尽快清理地方一级制定的有关外资的各项法规、行政规章、内部文件,使地方法规与国家法律法规和世贸组织规则以及中国对外承诺相一致;建立对外经济贸易政策咨询点,由对外经贸方面的专家、学者、政府主管部门的官员参加,负责解答有关对外经贸政策、法规,使外国公司充分了解我国的对外贸易政策,熟悉其经营的政策、法律环境。[page]
