WTO多边贸易体制倡导自由贸易，它要求各国消除贸易壁垒。但是，WTO并不一概排斥贸易保护，为了保持一定的灵活性和实用性，使WTO能在复杂的局面下生存并在平衡各国利益方面发挥积极作用，其法律框架为自由贸易原则规定了若干例外，其中的反倾销、反补贴和保障措施(GATT1994第19条)便是在民族产业受到损害的情况下可以采用的措施，也是WTO成员运用最多的保护民族产业的三种手段。市场经济的核心是公平竞争，反倾销、反补贴措施是维护公平竞争的重要手段，而保障措施则是WTO所极力推进的自由贸易在特别情况下的“安全阀”。反倾销、反补贴和保障措施三者，在WTO体制中占有十分重要的地位。我国在加入WTO后，市场开放度将进一步大大提高，民族产业必将面临更加激烈的国际竞争，在这种情况下，如何有效地运用这三种手段保护我国产业，并在外国对我国采取这三种措施时能依据WTO规则从容应对，是我们必须认真进行研究的重要课题。本文试就我国在反倾销、反补贴和保障措施方面所面临的严峻形势、这三种手段之间的异同及如何应对与运用这三种手段，从理论与实践相结合的层面上，加以讨论。
一、我国在反倾销、反补贴和保障措施方面的严峻形势
(一)反倾销方面
反倾销，即用来对付倾销的措施，倾销是指出口产品定价低于产品的正常价值，从而严重损害进口国国内某一产业的行为。1948年1月临时生效的《关税与贸易总协定》(GATT1947)便确立了以反倾销为核心的公平竞争原则，其第6条对反倾销措施作出了规定。作为《WTO协议》不可分割的一部分，《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协议》(通常称为《反倾销协议》)提供了一个关于反倾销措施的更为详细、具体和全面的法律制度。如《协议》详细规定了倾销的确定(含倾销幅度和国内产业损害的确定)、反倾销的调查程序(包括申诉、立案、调查、裁决、司法审查等阶段)、对倾销的救济措施(含临时措施、价格承诺、反倾销税)、组织机构(即反倾销措施委员会)和争端解决等内容。GATT1947第6条的有关规定只要不与《反倾销协议》冲突，则仍然有效。
在GATT对反倾销作出规定之后，反倾销已逐渐成为国际社会广泛认可的用以在自由贸易条件下保护民族产业不受损害的工具。70年代后，贸易保护主义抬头，各国纷纷以反倾销手段来维护本国利益，保护民族产业的生存和发展，近十几年来，国际反倾销已呈愈演愈烈的态势，在1987年～1997年期间，GATT/WTO各成员提起的反倾销调查案达2196件。 在上述国际反倾销形势下，自1979年欧共体对我国出口的糖精发起首例反倾销调查后，我国出口商品所遭受的反倾销指控逐渐增多。进入90年代，我国遭遇反倾销的形势越来越严峻，主要表现在：一是遭受反倾销案件的数量急剧增加，平均每年达30.5起，比80年代平均增加24起;二是对我国实施反倾销的国家和地区越来越多，到目前已有28个国家和地区对我国实施反倾销，其中仅90年代就增加了21个;三是遭受反倾销的产品范围不断扩大，涉及到五矿、化工、轻纺、土畜、机电、医保等各类。据统计，20年来反倾销案件给我国出口造成的直接损失达100亿美元以上，越来越多的反倾销案使我国部分主要出口产品市场不断萎缩，相关产业效益下滑，企业停产，工人下岗失业。
造成上述现象的原因很多，从外部看，主要有：(1)70年代后，西方国家贸易保护主义抬头，反倾销作为一种合法、便利的手段，是履行这一政策的行之有效的武器;(2)一些发达国家的相关工业因环保法规的要求等原因，生产成本很高，难以与国外产品抗争，而一些发展中国家的工业多年来一直处于封闭状态，国内企业竞争力较低;(3)70年代末期以来，日本、韩国和台湾等国家和地区的一些劳动密集型产业曾屡遭欧美等国的制裁，80年代初我国开始引进外资，这些产业随之被转移到我国，同时带来了倾销问题;(4)发展中国家之间的经济发展不平衡，彼此竞争激烈;(5)对我国的贸易歧视。从内部来看，我国商品的低价出口是反倾销案产生的根源，对反倾销应诉不力则是大规模反倾销调查的诱因。基于这些内外部的原因，可以看出反倾销在一段时期内仍将是一种国际趋势。
由于我国自1986年以来一直在积极申请恢复在关贸总协定中的原始缔约国地位和加入世贸组织，为适应对外开放和改革的需要及符合加入WTO的条件，不断大幅度下调关税，市场开放度大大提高;同时由于税收管理、关税削减等方面的改革缺乏相应的严密制度，一些外国厂商利用这一时机，为占领中国市场，大规模地低价倾销其产品，迫使中国国内企业让出市场。有的倾销产品，如程控交换机、钢材、胶卷和新闻纸等，给我国许多产业带来了普遍性冲击，造成了很大损害。据外经贸部估算，国外产品倾销每年至少给中国造成了百亿元的损失，几十万人失业或潜在失业;倾销不仅使中国已建立的产业受损，而且使一些新兴产业的建立和发展受挫。例如，由于国外感光材料倾销，我国彩卷生产企业市场占有率严重下滑，乐凯彩卷市场占有率从1996年的24%下降到1998年的19%，彩纸由27.7%下降到14%。申元牌胶卷消失，公元和福达国有感光材料企业年开工率不足5%而被迫于1997年被柯达兼并。
(二)反补贴方面
一国政府或公共机构直接或间接向本国生产商或出口商提供现金贴补或财政上的优惠，以提高受补贴商品在国内、国际市场上的竞争力的行为，即为补贴。在国际贸易中，补贴会使外国生产同类产品的产业受到不利影响，很容易导致不公平贸易的产生。故如补贴对某国民族产业造成实质损害或实质损害威胁，该国即可采取反补贴措施加以对抗。乌拉圭回合通过的、作为《WTO协议》组成部分的《补贴与反补贴措施协议》(简称《SCM协议》)对补贴与反补贴问题作了详细的规定。它规定了补贴的定义、范围，并规定只有“专向性”补贴才受本协议的约束。专向性补贴是指成员方政府有选择或有差别地向特定企业或产业提供的补贴。《SCM协议》根据补贴的性质将其分为禁止性补贴(包括出口补贴和进口替代补贴)、可申诉补贴和不可申诉补贴(包括不具有专向性的补贴和具有专向性的政府对科研、落后地区及环保的补贴)三类，并详细规定了构成上述补贴应具备的条件。针对上述补贴，它规定了双轨制的救济措施：(1)国际途径：即通过WTO争端解决机制获得救济;(2)国内途径;即通过国内反补贴法律程序获得救济(包括申诉与调查、证据审核、磋商、补贴金额的计算、产业损害的确定、行政复审与司法审查、救济措施等)。
据统计，从1995年1月1日至1999年底的5年中，WTO的争端解决机构一共受理了185起国际贸易纠纷，其中33件与补贴措施有关，占了纠纷总数的17.8%。 从1979年到1995年，美国共处理反补贴案件440多件，是世界上发起反补贴调查最多的国家。
20世纪90年代以前，西方国家大都认为中国是非市场经济国家，生产资料价格受到政府控制，难于将政府补贴和实际生产成本区分开来，因而未对我国适用反补贴法，而代之以频繁发起的反倾销调查。但是，随着我国市场经济改革的深入和加入WTO，一些情况使得我们可以预料我国必将面临越来越严竣的对华反补贴形势：1991年10月，美国拉科斯公司对我国电风扇提起反补贴指控，美国商务部从反补贴法只适用于市场经济的原则出发，第一次把一个国家的经济体制同某一行业的经济机制区别对待，它规定了美国反补贴法适用于非市场经济国家的条件，从而为对我国适用反补贴法提供了可能性; ?欧盟在1998年4月召开的部长理事会会议上已正式作出决议，不再将中国列入非市场经济国家名单; 根据《SCM协议》，在确认是否存在补贴时并不考虑补贴的成员方是否是市场经济国家;1999年11月签订的中美关于中国加入世界贸易组织的双边协议，虽规定美国在中国加入世贸组织后15年内仍将中国视为非市场经济国家，但同时也规定美国可以援引反补贴法对从中国进口的产品征收反补贴税。
由于我国长期以来处在计划经济体制下，生产力水平过低，我国对外国出口商品通过补贴方式占领我国市场未予充分重视，甚至对西方含有明显补贴的粮农产品的进口持欢迎态度，认为可节约外汇。 而在计划经济下吃大锅饭的我国诸产业也不注意对外国通过补贴进行不正当竞争的抵制，这一原因造成了我国在向市场经济转轨过程中反补贴立法、研究和宣传工作的滞后性。
(三)保障措施方面
GATT1947包含一个“保障条款”(第19条)，它准许政府为保护受进口产品严重损害的生产者而实行“紧急保护”，可以采取进口附加税、差价税、提高关税、进口数量限制等进口限制措施。乌拉圭回合通过的作为《WTO协议》一部分的《保障措施协议》健全和完善了总协定的保障机制。根据GATT1994第19条以及《保障措施协议》第2条、第4条的规定，一成员方实施保障措施必须满足以下条件：(1)进口产品大量增加;(2)进口增加是因不可预见的情况和进口成员履行关税减让或其它GATT义务造成的;(3)对国内生产者造成了严重损害或严重损害威胁。(4)有客观证据表明，进口增加与民族产业损害有因果关系。此外，保障措施必须在非歧视的基础上实施，受影响的出口国的利益则可通过补偿而得到保护，如果有关补偿的磋商未能达成协议，出口国可得到授权对采取保障措施的国家进行报复(终止履行相当的减让或其他义务)。
截至1994年，GATT缔约方仅实施了150例官方保障行动，其中20例涉及支付或提供补偿，而发生报复的有13例。 采取保障措施的大多是发达国家，主要针对的是新兴工业国和日本，发展中国家总体上处于被动地位。在WTO成立以前，GATT成员不太喜欢采取第19条下的保障措施，而更愿意以“主动出口限制”、“有秩序的销售安排”、“出口节制”、“出口价格或进口价格调控机制”、“出口或进口监督”等等“灰色区域”措施 替代之，这主要是为了规避保障措施的非歧视要求。“灰色区域”措施极大地影响了GATT1947第19条的有效实施，因此，乌拉圭回合达成的与GATT1947第19条配套的《保障措施协议》，明确禁止WTO成员采取“灰色区域”措施(但这一规定目前还不适用于纺织品和农产品)。
近二十年来，我国在对外贸易迅速发展的过程中，伴随着频繁遭遇的反倾销指控，也不时遭遇到一些国家对我国实施紧急进口限制措施(即保障措施)。以日本为例，1995年便曾意欲就中国出口的大蒜和生姜实施紧急进口限制措施，后在谈判过程中中国作出让步，同意对这种产品实施出口配额制，也就是主动限制出口量。但2001年4月，日本又决定对中国出口的大葱、生蘑菇和灯心草实施紧急进口限制措施，为期200天，直到11月8日结束。两国虽就此问题进行了谈判，但结果不欢而散。中国乃在6月末宣布采取报复措施，对日本的汽车、移动电话和空调设备征收100%特别关税。我国在加入WTO后，由于部分出口产品因享受关税减让成果以及本身的成本优势，竞争力会进一步提高，这势必会使一些国家的相关产业面临更大的竞争威胁，在这种情况下，不排除外国对我国出口产品频繁适用保障措施的可能性。
二、反倾销、反补贴和保障措施比较分析
WTO中的许多条款都可以起直接或间接保护、扶持民族产业的作用，但唯有反倾销、反补贴和保障措施可运用于民族产业受到损害的情况。由于反倾销、反补贴和保障措施在形式和实际实施方式上非常相似，为了更好地运用和应对这三种保护民族产业的措施，很有必要对它们作一比较分析。在WTO适用于这三种措施的规则中，一些关键问题差不多是一样的。例如：民族产业是否由于进口产品而受到损害或受到损害威胁?对这些进口产品可以采取什么行动?那些受到影响的成员可以采取什么反措施?等等。另外，这三种措施的使用在某种程度上是相互影响的，甚至在有些情况下可以替换使用。实际上，补贴本身就是引起倾销的一种重要原因，补贴的一个重要结果就是导致受补贴产品向国外进行倾销。故对从非市场经济国家进口的补贴产品，西方国家曾频繁地以反倾销调查代替反补贴调查。因别国补贴或倾销而导致本国进口产品大量增加并对国内生产者造成严重损害或严重损害威胁时，该国也可以采取保障措施。但是，这三者之间至少存在下述区别：
1.作为实施反倾销、反补贴措施的理由所规定的标准是存在对一民族产业的“实质损害(material injury) 、实质损害威胁 ”或对此类产业建立的“实质阻碍(material retardation) ”，而对于保障措施来说，适用的标准是对一民族产业的“严重损害(serious injury) 或严重损害威胁 ”。2.反倾销和反补贴的最终措施通常都是一种抵销性的特别进口关税，而保障措施的结果是限制某种产品的进口量，或重新修改降低了的关税，或完全撤销最初作出的关税减让。
反倾销税和反补贴税的征收不受最惠国待遇原则的约束，因而都是对特定国家的产品征收的，而保障措施原则上必须是非歧视性的，不能针对某一特定国家的进口产品实施。
3.反倾销和反补贴针对的是不公平的竞争行为，因此WTO《反倾销协议》和《SCM协议》并未要求进口方对出口方进行补偿。而保障措施针对的主要是公平竞争行为，因此，WTO的《保障措施协议》要求采取保障措施或延长保障措施的成员方应努力维护双方之间权利义务的平衡，当事国限制进口以保障其国内生产者时，原则上必须给予一定的补偿。 4.《反倾销协议》(第13条)和《SCM协议》(第23条)均规定了司法审查制度，而《保障措施协议》未规定此制度。司法审查(judicial review)是指在反倾销、反补贴诉讼中，当事人对进口方当局的终裁以及行政复审决定等行政行为不服，可要求独立于负责所涉裁定或复审的主管机关的司法、仲裁或行政裁判所进行司法审查，目的是确定终裁或行政复审决定的正确性。该两条是《反倾销协议》和《SCM协议》新增加的条款，对于保障当事人的利益，特别是对被征收反倾销税或反补贴税的当事人的利益以及防止反倾销、反补贴行政当局滥用权利都是有利的，这是国际反倾销、反补贴立法史上一次很有价值的突破。
5.反倾销和反补贴虽然在程序规则上有许多相似之处，但是因为倾销与补贴是两种不同性质的行为(倾销是公司行为，补贴是政府行为或政府授权的机构的行为)，这二者在本质上又有着根本区别：反倾销针对的是生产者对出口产品的低价倾销行为，反补贴针对的是政府对某一行业或地区提供补贴的行为。由于WTO是国家及政府间组织，并不处理公司的事务，不能规范公司的行为，如倾销等。因此，《反倾销协议》只关心政府针对倾销可采取的行动，《SCM协议》则规定了两个方面的内容：政府可在哪些方面提供补贴;政府可在哪些方面针对其他国家的补贴采取行动。 此外，《反倾销协议》并未对倾销进行分类而采取不同的态度，而《SCM协议》由于只是禁止或不鼓励政府使用那些对其它成员的贸易造成不利影响的补贴，故它根据补贴的性质将其分为三类并采取不同的政策：对于禁止性补贴，任何成员不得授予或维持(但发展中国家成员和新加入国家或地区享有优惠待遇);对于可申诉补贴，只有其实施对其它成员的经济利益产生了不利影响时，其它成员才能提出反对意见和提出申诉;对于不可申诉补贴的实施，其它成员一般不得反对或因此而采取反补贴措施。
6.反倾销、反补贴和保障措施在实施的期限、对发展中国家的待遇等问题上也有差别。反倾销税和反补贴税的实施期限通常不能超过5年， 保障措施的实施期限通常不得超过4年。 在发展中国家待遇问题上，以《反倾销协议》的规定最为简单模糊，其第15条规定：在适用反倾销措施时，发达国家对发展中国家的特殊情况应给予“特别考虑”，在征收反倾销税会影响发展中国家根本利益的情况下，实施之前应尽力寻求“建设性补救的可能性(possibilites of constructive remedies)”。《SCM协议》对发展中国家的问题规定得最为详细，该协议第27条(共15款)专门规定了发展中国家成员在禁止性补贴、可申诉补贴、反补贴调查和委员会审议方面的特殊和差别待遇。概括起来，其内容主要是：联合国确认为最不发达国家的WTO成员和人均国民生产总值不足1000美元的发展中国家成员，可以免受禁止使用出口补贴的纪律约束，其他发展中国家成员必须在2003年前取消出口补贴;最不发达国家成员必须在2003年前取消进口替代补贴(即用于帮助国内生产而替代进口的补贴)，其他发展中国家成后期限是2000年;在对原产于发展中国家成员的产品进行的反补贴调查中，发展中国家成员也将获得优惠待遇;对于经济转型国家，被禁止的补贴必须在2002年前取消。《保障措施协议》对发展中国家成员的利益也做了较充分的规定：进口方只有在从一发展中国家成员的进口量超过某一产品总进口量的3%，或进口份额低于3%的发展中国家成员的进口量之和超过该产品进口量的9%时，才能对发展中国家成员采取保障措施;发展中国家成员采取保障措施的最长实施期可为10年，并且在再度适用方面的限制较发达国家少。
7.三种措施的使用难度和频率不同。反倾销由于具有形式合法、易于实施、能够有效排斥外国产品的进口且不易招致报复等特点，被许多国家视为保护本国民族产业部门利益的最佳方法而被频频地使用。相比之下，由于补贴的形式多种多样，很多补贴的隐蔽性很强，很难收集到充分的证据和资料，加上补贴系政府行为，采取反补贴措施很容易招致他国的报复，故反补贴措施的使用频率要低得多。而保障措施的实施应符合的条件比前二者更为苛刻，尤其是它的非歧视要求和补偿要求，使得它的使用频率相对较低，也导致了WTO成立前“灰色区域”措施的盛行，以致WTO成立后不得不在某种程度上保留这种易被滥用的“灰色区域”措施，以使保障措施条款能够顺利运转。
三、对我国的启示
我国目前正处在市场经济改革进一步深化、市场开放度不断提高的时期，且加入WTO已指日可待，在这种情况下，保护我国的民族产业并使之在一个相对公平的国际贸易环境中参与到激烈的国际竞争中去，对我国能否抓住机遇发展本国经济而言是非常重要的。为此，尽量消除外国对我国采取反倾销、反补贴和保障措施造成的不利影响，以及恰到好处地使用反倾销、反补贴和保障措施，是我国保护民族产业所最应重视的一个方面。要做到这一点，应从以下几个方面入手：
1.应大力研究WTO的有关法律制度，并据而建立和完善中国外经贸发展的保障机制。我国虽已制定了《反倾销条例》、《反补贴条例》和《保障措施条例》，但上述立法与《反倾销协议》、《SCM协议》和《保障措施协议》相比，还存在较大差距：阶位不高(还只是一个行政法规)，规则比较简单，配套法规不完善，可操作性不太强， 这对我国运用反倾销和反补贴手段保护民族产业是不利的。因此，我国要依据WTO规则进一步完善反倾销、反补贴和保障措施立法。此外，大力普及补贴与反补贴、倾销与反倾销和保障措施知识，建立国际反倾销、反补贴和保障措施案例库，加强中国反倾销、反补贴和保障措施应诉工作也迫在眉睫，应建立健全产业安全预警、预报机制以及应诉与受益对称机制。主管部门、重点省市及行业协会要尽快建立重要产品的进口数量、价格监控系统，对重点敏感出口产品要做好出口价格、出口国家和地区的监测工作，发现有竞价销售、扰乱出口秩序的情况要坚决制止。根据“谁应诉谁受益”的原则，通过行业协会的自律、自诉、自组、自享，改变“一家应诉、多家受益”的现象，鼓励企业应诉。
2.在运用反倾销、反补贴和保障措施时，应结合具体情况，综合各种因素来分析，以便在WTO体制下采用最佳方式保护我国的民族产业。如前所述，反倾销、反补贴和保障措施既是在符合WTO规则规定的条件时为WTO所允许的、各国常加使用的保护民族产业的三种手段，也是在某种程度上可以选择性地加以运用的三种手段。如何选择，则既涉及到各个国家的具体情况，也涉及到案件本身的具体情况。例如，美国较欧盟、日本等其他地区和国家更愿意使用反补贴机制，一个很重要的原因是美国并没有把许多资源用于明显的制造业补贴，因此不用过份担心会招致报复性调查。 ?由于我国对企业的补贴较多，但至今外国还没有成功地对我国提起反补贴诉讼，我国遭受到的主要是反倾销和保障措施，故从总体上讲，我国目前应以反倾销和保障措施的运用为主，反补贴为辅。在双方势均力敌或对方更加依赖中国的情况下，运用反倾销、反补贴或保障措施进行报复，有时也能起到一定的威慑作用，但应权衡利弊，谨慎使用。
3.应进一步深化改革，加快社会主义市场经济建设。这一点对于防止外国对我国滥用反倾销和保障措施来说尤为重要。我国所以频频遭受反倾销指控，与许多国家仍把我国视作非市场经济国家不无关系。在市场经济下，指控一个与政府没有任何关系的企业存在倾销行为，必须有充分的证据;而在非市场经济下，只要援引第三国同类产品的国内价格来作比较，就可确定该产品存在倾销与否了。由此可知，对非市场经济国家的企业实施反倾销，要比对市场经济国家的企业实施反倾销容易得多。我国的市场价格虽然放开了，但在决定和影响市场价格的企业行为中政府仍起很大的作用，我国仍有大量的国有企业或国有控股企业享受政策性补贴，这是很多国家仍视我国为非市场经济国家的重要原因。 在保障措施的实施上，“非市场经济”对我国的影响可从下例中看出：在中国与美国达成的关于中国加入WTO的协议中，有一个“产品特殊保护”条款(在中国入世后的12年内有效)规定，美国公司和工人可强烈要求保护自己免受进口迅速增长之损害。这一规定允许美国调整仅来自中国的进口商品，而不是来自所有WTO成员的，可见，美国对中国实施的保障措施并不符合非歧视待遇原则的要求。但这种有选择性的专门对特定出口国的特定产品实施的保障措施，针对的常常是中央计划经济国家，因为市场经济成员往往认为，中央计划经济国家的价格制度和外贸、金融政策均可起到一定的出口补贴作用，因而有可能对它们的国内市场形成扰乱。
4.调整我国的补贴政策，完善我国的补贴立法。我国目前尚存在着各种类型的不规范补贴，其中许多与《SCM协议》的规定是相悖的。我国对产品出口企业的出口实绩补贴、对产品出口创汇型企业和采取进口替代、以产顶进措施的企业给予的特殊税收减免和财政资助、由于出口退税工作不完善而造成的征少退多等均构成了《SCM协议》规定的“禁止性补贴”;我国对经济特区、经济技术开发区等地区的企业的税收减免因具有地域专向性、对鼓励类外商投资项目的优惠待遇因具有产业专向性而可构成“可申诉补贴”;国有企业在财政、金融、物资供应、产品销售和人才供应与管理等方面享受的政策优惠，实质上构成了对国有企业的补贴。
对于上述不规范补贴，如果不在《SCM协议》规定的期限内及时取消，将会被外国指控为违反WTO规则，甚至提起反补贴指控。为了合理有效地使用允许的补贴，避免招致可能的反补贴指控，我国要改变目前一时一事、一议一定的由行政主管部门任意决定对某行业进行补贴的做法，依照WTO规则制定对有关行业、地区或部门补贴的法律、法规;逐步取消禁止性补贴;掌握可申诉贴和不可申诉补贴允许的数量界限和形式;增加不可申诉补贴的力度和范围，并以法律形式加以规范;进一步完善出口退税制度，避免征少退多现象;企业要靠科技、效率和产品质量参与国际竞争，杜绝低价出口行为，调整和完善出口战略，实现目标市场的多元化。
综上所述，WTO倡导自由贸易，但又为自由贸易原则规定了若干例外，我国在加入WTO后，机遇与挑战并存，面对严峻的反倾销、反补贴和保障措施形势，我国既要依据WTO规则从容应对，又要勇敢地拿起这三把保护民族产业的利剑，为民族产业的发展和腾飞创造良好的环境。
