由于缺乏对人大代表的监督，很容易造成这样的局面：不管人民群众如何对人大代表有意见，不管人大代表怎样的行为不作为，怎样不代表人民利益，只要他没有违反国家法律规定，就可以继续担任人大代表，这样必定导致人大代表无法、不能真正代表人民利益。因此，加强对人大代表的监督，刻不容缓。2010年，继十一届全国人大三次会议作出关于修改选举法的决定后，全国人大常委会已把适时修改代表法提上重要议事日程。建议在代表法的修改中加强监督人大代表的规定，详细规定监督代表的形式、手段、程序等，从根本上解决由谁监督、怎样监督的问题。
近些年来，随着我国民主与法制的进一步健全，人大以及人大代表监督“一府两院”的作用越来越突出。但是，对于各级人大及其代表本身的监督机制却处于缺位状态，以至于出现部分人大代表并不能很好地代表人民的意志和利益，成为“开会代表”、“举手代表”、“代表代表，会后就了”，甚至出现部分人利用“人大代表”的特殊身份为自己的违法犯罪行为作掩护，损害人民群众的根本利益。人大代表的一切权力来自于人民，只有把人大代表的权力置于人民的严格监督和控制之下，才能真正实现人民对国家以及社会事务的间接管理。但从目前的立法状况来看，各种法律、法规着重规定了各级人大的职权、组织方法等。对于“谁来监督、如何监督各级人大代表”的问题，立法上仅有一些原则性、笼统化的规定，缺乏具体的条件、手段和可操作程序。这种立法上的缺位导致了部分人大代表成为无人可管的“超级权力者”。选民选出的代表从未谋其面、闻其事、察其行，使得选民的监督权利实际上被架空，处于一种“有看法，没办法”的尴尬境地。
对人大代表监督的现状
1、对人大代表选举的监督难题
有学者指出，选举在一些地方运行过程中存在缺乏透明度、候选人之间缺少竞争、差额选举流于形式等问题。为体现“组织意图”，一些地方人大代表候选人考察一般是组织部门牵头，甚至有的地方人大常委会从班子成员到代表成员直接交由组织部门一手“操持”。“这样就容易让人感觉选举只是走走形式。容易产生代表结构问题，官员和企业家等比例过大，非富即贵，真正的基层代表人数太少了。”
这些年，“官员代表”呈逐届增长的势头，占据很大比例。全国人大代表邓明义指出，政府官员已占代表总数的50%以上。曾有媒体报道，某省全国人大代表共160名，其中政府官员60名，包括省委书记、省长、各地级市长和重要厅局一把手等，仅有的4名基层代表，也是村支书、村主任、村妇女主任等，此外，企业老总代表有50余名。现在不少官员爱说官话，一些企业家受制于政府，看官员表情说话，能在多大程度上代表民意?
一些地方为了让代表比例结构“更好看”，从形式上更能代表民意，体现基层性，在统计代表界别时，为代表披上“马甲”。有的地方将领导干部划为“知识分子”，厂长划为“工人”，甚至将企业家写成“农民”。
有专家指出，个别的名流富商争当人大代表，除了因为人大本身的重要性外，也将代表视为一个身份和光环的象征，并且通过这一利益表达机制上的重要渠道进入体制内，更有利于他自身利益的实现。“行业佼佼者、社会名流并不代表就有很强的履职能力，官员身份也不能说明其履职积极性更高。”一名来自基层的全国人大代表则批评，“一些名流富商，开会不热情，履职不积极，倒热衷于会下拉关系、跑项目，寻求生意机会，更有个别人将人大代表身份作为保护伞，胡作非为。”
现实中不乏一些地方人大在选举中把关不严或者暗箱操作，将一些违法乱纪的人也选为人大代表。如2010年“两会”前夕曝出的“粤北首富”、韶关市宜达燃料开发有限公司董事长朱思宜，靠贿赂谋得全国人大代表的身份，竟然还被当地宣传为“明星代表”;吉林省恶名昭著的“黑老大”、长春吉港集团公司监事会主席桑粤春也曾是全国人大代表;而在本次重庆打黑中抓获的黑恶势力头目，许多当地一霸都是各级人大代表;更在早年出现过将已被纪委“两规”的人选作人大代表的闹剧。他们利用“人大代表”这一护身符，做一些违法犯罪的勾当，而犯罪事实往往是在发生后，人们才唏嘘不已，而在人大代表违法犯罪的预防上却无能为力，这充分说明对人大代表的选举和人大代表的行为的监督的急迫性。
许多群众认为，官员代表很难真正成为公众利益的代言人，“作为社会管理者，官员在涉及许多公共事务时，其立场不可能与公众完全一致。”“官员代表”太多，导致民意机关被“架空”，基层诉求难上传，公众权益被忽视。
“官员代表”同时面临许多制度性困境，特别是监督问题。监督者与被监督者不能存在利害关系，否则监督只是一句空话。当大量官员代表以人大代表身份参与国家权力机关对国家行政和司法机关的监督时，双重身份如何“自己监督自己”或者“下级监督上级”?既当裁判员又当运动员的情况同样会使监督流于形式。
2、人大代表和原选区的选民之间的联系制度不够健全
我国目前的立法仅仅规定人大代表应该和原选举单位或者选区的选民保持密切联系，听取和反映人民的意见和要求。但是对于人大代表应该如何联系，以怎样的方式联系以及联系的最低次数和最少人数，都没有一个相应的规定和制约机制，这对于代表来说成为可做可不做的事情。最近笔者在某区随机调查时发现，受调查的313名公民，明确知道自己在区人大、市人大、省人大、全国人大的代表名字的竟然只有3人，这个结果是相当惊人的。既然公民连自己代表的名字都忘记了，足以说明这些人大代表在联系群众的工作上缺乏主动性和责任感。更关键的问题是，这些代表如何传达各级人大的会议精神?如何反映人民的意见和要求，如何代表人民的利益?作为选民，五年来没有和自己的代表见过面，怎样来监督自己选出来的人大代表?
3、对人大代表的罢免条件不够明确
宪法和法律都赋予了原选举单位和选民有权罢免自己的人大代表的权利 ，但究竟是在什么情况下，选民有权提出罢免自己的代表，例如，如果该代表在两会期间一直没有提出议案，和选民的联系次数以及人数不等达到一定的数量和比例，或者说选民反映的意见和要求在合理的期间没有得到答复，选民是否可以提出对该代表的罢免?法律没有明确地衡量标准。而在实践中，往往是由于某位代表出现刑事犯罪才被暂停代表资格，调离了原选区或者若干次不到会才终止其代表资格。[page]
加强对人大代表的监督，路在何方?
要加强对人大代表的监督，就必须建立健全一套规范、完善、有效的监督机制，让代表受到监督机制的约束和管理，使其自觉地接受和服从监督。2010年，全国人大常委会工作报告提出，要修改代表法。建议在代表法的修改中加强监督人大代表的规定，详细规定监督代表的形式、手段、程序等，从根本上解决由谁监督、怎样监督的问题。
1、完善对人大代表选举过程的监督
建议实行“人大代表候选人的公示制度”，把代表公示的要求写进代表法中，作为普遍性的要求。也就是说，把经过酝酿产生的正式人大代表候选人的基本情况向选民公示，在公示期间内，如果选民提出代表候选人存在不适合做人大代表，或者有选民反映该代表候选人有贿选或者其他违法犯罪行为，主席团应该成立专门调查组对该代表候选人进行调查，并将调查结果公布给选民。用制度保障选民在选举过程中，不仅能行使其选举权，而且能充分行使监督权，从源头上把不符合条件的候选人拒之门外。
2、把法律规定的人大代表要与选民或选举单位保持密切联系的原则制度化法律化
代表法虽然规定了人大代表必须接受原选区选民或原选举单位的监督，要回答原选区选民或原选举单位关于代表工作和代表活动的询问，但怎样接受监督和如何回答询问规定的不是很具体。因而，建议在代表法的修改中还是要有明确的量的规定，如规定每年一次以上参加原选举单位组织的活动，两次以上主动联系原选举单位，我想哪怕代表工作再忙，事务再多，要做到以上规定，恐怕也并非是件难事。没有量的积累，哪来质的保证。还有代表履职的时间保障方面，最好也有一个明确的量的规定。甚至可以规定出代表活动周或代表活动月来，要求代表所在单位鼎力支持，没有特别理由，不要阻止代表参加正常的履职活动。
3、完善罢免制度，细化罢免程序
第一，关于罢免案的提出主体和提出理由。首先, 从罢免案的提出主体来看,按照现有的规定,提出人大代表候选人的主体包括政党、人民团体、选民和代表,而罢免案的提出主体,却只提到了选民和代表,未能明确规定政党和人民团体也具有相应的提出代表罢免案的法定权利,这显然需要进一步加以明确和完善。其次,从罢免案的提出理由来看,我国选举法规定,提出对人大代表的罢免案,应当写明罢免理由。这确是完全必要的,但对什么可以成为罢免的理由,却没有作出明确规定。由此就很可能造成在现实政治生活中,因为罢免案受理机关必然要对罢免案所提出的理由进行实质性审查,从而使得上述规定所存在的不明确之处极易导致罢免案提出主体与罢免案受理机关之间的错位,即在实际上把罢免案的提出权力转移给了受理机关,这无疑是不符合法理精神的。
第二，关于罢免的程序。目前选举法对罢免的规定较为原则，罢免的条件、启动机制、罢免流程等均不够明确，实践中难以操作，因此在代表法的修改中有必要对罢选程序予以细化：人大常委会在收到罢免要求后，对提出罢免要求的选民资格和人数予以形式审查。选民资格和人数符合选举法规定的，予以受理，并向提出人发出受理通知书;不符合法律规定的予以退回，但应当说明理由。审查期限不超过五日。人大常委会应于受理后十日内将罢免要求书面转达给被提出罢免的代表。该代表应于收到后十日内提出书面申辩意见。未提出申辩意见的，不影响罢免程序的开展，人大常委会应当自受理罢免要求后三十日内主持罢免工作。
(作者单位：甘肃省人大常委会)
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