宪法是否具有法的适用性?这个问题在我国的宪法学研究与教学中几乎是一个空白。在大多数人看来，包括一些从事法律工作的人们的观念中，宪法似乎只是一种政治纲领性文件，并不象普通法律一样具有适用性。
这种忽视对宪法适用的研究，否认宪法的适用性的现象，也在一定程度上影响了我国宪法的权威和效力。笔者认为，加强我国的宪政制度建设，完善宪法的监督体制，必须重视对宪法的适用的研究。本文拟对宪法的适用性，以及宪法适用的有关内容作初步的探讨，以敬教于各位同仁。
一、适用性也是宪法的基本属性
本文所阐述的宪法的适用性命题，是指宪法是否与普通法律一样具有对具体的法律事实的约束力，它能否成为有关国家机关处理具体纠纷案件的依据。法的适用性是法的基本属性，宪法同样具有法的适用性。这在国外宪法理论与宪政实践中，已是确定无疑的。
美国从1803年“马伯里诉麦迪逊案”起，形成了最高法院行使违宪司法审查权的体制，它的实行，使美国宪法具有司法适用的特点。正因为此，美国的一位大法官曾宣称：“我们受治于宪法，而所谓宪法不过是法官奉为宪法的法律”，〔1〕日本受美国的影响， 也由普通法院来行使违宪审查权。日本宪法第81条规定：“最高法院为有权决定一切法律、命令、规则以及处分是否符合宪法的终审法院。”在《美国百科全书》中，将美国式的由普通法院实施违宪审查的宪法称之为“由司法机关来解释和执行的成文宪法”。〔2〕
英国宪法同样具有适用性。英国奉行“议会至上”的原则，对违宪法律的审查权属于议会。但同时宪法也是可以由普通法院来适用的。英国宪法学家戴雪在其《英宪精义》一书中，将英国宪法的规则分为两类：第一类是可以由法院适用和执行的宪法性法律( the law of the constitution)，包括制定法和源于普通法的种种规则; 第二类是不能由法院适用和执行的宪法传统惯例，称为宪典(convention of the costitution)，包括由习惯、惯例及常规所形成的种种规则。〔3 〕英国是不成文宪法的国家，英国宪法中的成文部分，主要是议会按照普通立法程序通过的有关国家制度和公民基本权利的法律文件。这些宪法性法律与其他民事、刑事等法律一样，都是可以由法院来具体适用的。至于宪法性判例，本身就是法院在司法实践中形成的，它在司法中的适用性是不言而喻的。英国也有司法审查制度，它是指高等法院王座法庭审查行政行为、命令和下级法院的判决是否违法。这也是英国不成文宪法的一个基本制度。[page]
大陆法系国家，在18、19世纪盛行由立法机关来监督宪法实施，但从本世纪初以来纷纷转而实行宪法法院(或宪法委员会)型违宪审查制，由立法机关和普通法院之外的专门机构来适用宪法。在联邦德国，“宪法法院的任务是把宪法秩序作为法律秩序加以维护。”〔4 〕宪法法院受理涉及宪法性问题的具体争议案件，有权根据宪法作出裁决。法国是设立宪法委员会来适用宪法和审查违宪。宪法委员会不仅有权对普通法律是否符合宪法作出裁决，而且有权依据宪法对总统和议员选举的合法性进行审查。
据统计，现今世界上有104 个国家分别采取普通法院型和宪法法院(或宪法委员会)型的违宪司法审查制度。需要指出的是，违宪审查并不等于宪法适用的全部内容，如英国的宪法适用主要是指普通法院依据宪法法律和判例来审查和裁决具体的纠纷案件。但违宪审查又确实是宪法适用的最主要方面。这一状况表明了两个基本的事实：其一，宪法的适用性是宪法的基本属性;其二，对违宪行为的宪法适用采取司法审查制，是当今世界各国宪法发展的一个基本趋势。
宪法具有适用性的主要依据在于：
首先，宪法是法律，当然具有法的适用性。法是由国家强制力保证实施的行为规范。宪法是法的一个部门，当宪法的实施遇到障碍时，同样需要有一定的国家机关运用国家权力来将其付诸实施。
其次，宪法是国家的最高法律，也即具有最高约束力的法律。它不仅直接约束法律、其他法律规范性文件的制定、生效和适用，而且对一切国家机关、社会组织和公民的活动具有最高的约束力。宪法的最高法律地位无疑需要通过对一切直接违反宪法的行为的宪法适用来加以保证。
第三，宪法既是国家根本法，又是独立的法律部门，有其特殊的调整对象和范围。宪法主要调整国家政权机关的组织和活动的体制、原则，以及政权机关与公民的关系。宪法的规定，有些需要普通法律加以具体化，有些则不需要具体法律再作规定。在宪法的调整的特殊领域，宪法原则的具体化则表现为宪法性法律的形式。宪法的适用包括了宪法性法律的适用。宪法作为一个独立的法律部门，宪法典与宪法性法律的适用，则是实现宪法对社会关系调整的重要途径。
第四，宪法的适用性也为一些国家的宪法所明文确认。例如，1993年颁布的《俄罗斯联邦宪法》第15条第1 款规定：“俄罗斯联邦宪法在俄罗斯全境具有最高法律效力、直接作用并适用。”采用宪法法院型违宪审查体制的国家，一般都在其宪法中明文规定宪法法院管辖的宪法争议案件的范围。这是以规范化的方式具体确认了宪法的适用性。[page]
总之，适用性是宪法的基本属性。宪法只有通过适用途径才能使其由书面的文字转变成为活生生的现实而有效的规则，宪法的根本法地位和最高权威也需要通过具体的适用来保证，只有一部能在社会生活中具体适用的宪法，才是真正具有最高权威的根本法。
二、宪法适用的含义和特征
宪法的适用是宪法作为法律的基本属性之一。那么，什么是宪法的适用?它与一般法的适用相比较具有哪些特殊性呢?关于法的适用，我国法理学界主要有两种意见：第一种意见认为，法的适用“通常是指国家司法机关根据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动。”〔5〕第二种意见认为， “法的适用是国家机关及其工作人员和国家所授权的社会组织依法运用国家权力，把法律规范创造性地运用到具体情况，具体人的法律活动。”〔6〕上述两种意见， 在对适用法的主体上有广义和狭义之区分，但都阐明了法的适用的
最基本涵义是：运用国家权力，将法律规范适用于具体的法律事实的活动。笔者认为，法的适用的主体主要是司法机关，但又不仅限于司法机关。诸如国家行政机关行使行政职权，将法律规范适用于具体的人或事的行为，同样属于法的适用范畴。法的适用过程，就是运用国家权力将法律规范的一般性规定强制性贯彻于具体的社会关系，以维护一定的法律秩序的过程。宪法的实施，宪法秩序的形成和维护，同样需要有一个宪法适用的环节。
所谓宪法的适用，就是指特定的国家机关依据法定职权和程序，将宪法规范运用于具体的法律事实的专门活动。宪法适用的具体法律事实包括了对法律、法规是否符合宪法的争议案件，以及需要依据宪法来处理的其他具体纠纷案件。宪法的适用也就同时可以划分为两个部分：一是对违宪案件的审查和处理，即宪法监督或违宪审查;二是依据宪法来裁决其他的具体纠纷案件。
宪法的适用既具有一般法的适用的共同性，同时又有其特殊性。宪法的适用所具有的法的适用的共同性主要在于：首先，宪法的适用也是运用国家权力实现宪法规范的活动。它不同于社会组织和公民遵守宪法、实现其宪法权利和义务的活动。宪法的适用只能通过特定的国家机关及其工作人员行使职权的活动来实现。例如，代表机关代表行使对政府行为的质询权;违宪审查机关裁决违宪案件等。
其次，宪法的适用是国家机关将宪法规范运用于具体的法律事实的专门活动。法的适用是针对具体人的行为或事件，个别性运用国家权力的法律活动。它的结果一般表现为各种适用法律所产生的法律文书，诸如判决书、裁定书、决定书等。宪法规范适用于具体的法律事实，同样要表现为各种适用宪法的法律文书，诸如，裁决法律规范性文件违宪的判决书或决议，罢免国家机关组成人员的罢免决议等等。[page]
第三，宪法的适用同样具有严格的程序性。法的适用是严格依照法定程序进行的活动。只有遵循严格的程序，才能准确、有效地将法律规范运用于具体的法律事实之中。宪法的适用同样需要一定的程序保障。没有严格的程序规则可供遵循，不仅宪法的适用难以正常进行，也会损害宪法的权威性与稳定性。
宪法作为国家的最高法、根本法，它的适用也具有不同于一般法的适用的特殊性。笔者认为，宪法适用的特殊性主要表现为以下方面：
首先，宪法适用的内容和效力具有最高性和原则性。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。因此，宪法适用的效力高于、及于普通法的适用。在法的适用中，对普通法律的内容是否符合宪法发生争议时，应当首先适用宪法，解决法律的合宪性问题。只有符合宪法的法律，才具有对具体的法律事实的适用性。
宪法适用的原则性则是由宪法规范的原则性决定的。宪法所确立的是国家最基本的社会关系的一般原则。相应地宪法规范的法律后果部分也比较原则，宪法对国家机关的违宪行为的处分主要表现为确认和宣布违宪或撤销，而对国家机关组成人员违宪的处分则只限于罢免、撤职等政治责任。宪法的适用并不排除其他具体法的适用，有时还需要具体法律的适用来加以补充。例如，当国家机关组成人员的行为同时触犯刑法、构成犯罪时，还应依据刑法追究其刑事责任。这正是宪法适用的原则性的表现。
其次，宪法适用的主体具有多样性。一般法的适用的专门机关主要是司法机关和行政执法机关。正因为此，人们常把法的适用简称为司法。而宪法适用的主体则不仅仅为司法机关，在基本体制上主要有三种：即立法机关适用、普通法院适用和专门机关适用。不同的国家，往往根据本国的法律文化传统和具体情况采取某一种宪法适用体制，但同时又不完全排除其他机关适用宪法。凡承认议会为最高国家权力机关的国家，多半采用立法机关适用制，但同时又承认宪法可以为普通法院适用，例如英国。即使实行普通法院和专门机关适用制的国家，立法机关的职权中也仍然包含着适用宪法的内容。再如美国的违宪审查是由普通法院来承担的。而依据美国宪法规定，对总统、副总统及其他所有文官的弹劾案，则由众议院提出，参议院审理。这表明，对宪法中弹劾制度的适用机关是国会。1804年国会对联邦最高法院法官塞缪尔。蔡斯的弹劾案，是美国宪法制定后第一宗重大的弹劾案。该案虽然最后没有通过，但作为适用宪法的具体案例，在美国宪法史上占有重要地位。〔7〕
第三，宪法适用的方式可以分为直接适用和间接适用两种。一般法的适用都表现为直接适用一种情况，而宪法的适用则表现为直接适用与间接适用两种情况，并且这两种情况是紧密联系的，共同体现了通过国家权力的作用将宪法规范贯彻于具体的法律事实。[page]
宪法的直接适用，也就是直接依据宪法对具体的人和事作出处理，对于合乎宪法的予以确认和保障，对违反宪法的予以制裁。它的主要依据在于，宪法是法律，又有其特殊的调整范围。这也为一些国家的宪法和宪法理论明确认可。如前所叙，1993年的《俄罗斯联邦宪法》就明确规定，联邦宪法具有“直接作用并适用”。而德国设立宪法法院所依据的理论同样是“宪法是法律”，“具有直接适用性与开放性。”〔8 〕笔者认为，宪法的直接适用主要表现在以下场合：(1 )违宪审查机关对法律及其它规范性文件是否符合宪法进行审查和作出裁决。法律规范性文件的制定，属于立法的范畴，而对其是否合宪的争议，则属于具体的法律事实;(2)国家代表机关对违法失职的国家机关负责人员， 依据宪法规定加以罢免或弹劾;(3)有权的机关， 如宪法法院对国家机关之间的权限争议作出裁决;(4 )国家机关及其工作人员行使法定职权，直接依据宪法对具体的法律事实作出处理决定的行为。在宪法的适用中，这一类事项也是大量的。例如，上级人民代表机关对下一级人民代表机关的人事任免活动是否符合宪法行使监督权，作出的决议;有权的国家机关和选举委员会对选民名单的争议，依据宪法作出裁决，等等。
宪法的间接适用，也即宪法规范通过具体法律规范来作用于具体人的行为和事件。宪法的间接适用的依据在于：普通法律是以宪法为基础的，不能与宪法相抵触。在一定意义上可以说，普通法律的适用也是实现宪法规范的内容。但严格地说，宪法的适用与普通法律的适用是有区别的。宪法的间接适用并非泛指普通法律的适用，而有其特定的内容。本文所主张的宪法的间接适用，是特指宪法通过对普通法律、法规的效力的确定，来适用于具体人的行为和事件。在普通法律的适用过程中，当人们对法律的合宪性发生争议时，该法律的效力及其调整的具体社会关系即处于一种不确定的状态。在这种情况下，法律对具体社会关系的调整必须需要通过宪法的适用来实现。对该法律的内容是否符合宪法及其效力的确定，是宪法的直接适用，而相对于普通法律所直接调整的具体社会关系来说，则体现了宪法的间接适用。具体地说，当违宪审查机关对法律作出违宪裁决时，宪法的规范通过违宪裁决直接适用于具体的人和事;而当违宪审查机关作出合宪裁决时，宪法规范则是通过对
法律的合宪性认定，间接地适用于该法律所调整的具体的人和事。由此可见，宪法的间接适用也是客观存在的，它与宪法的直接适用是紧密联系、相辅相成的两种宪法适用状态。[page]
三、我国宪法的适用及探索
我国宪法同样具有法的适用性。现行宪法第5条第2款明确规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”显然，对于违反宪法行为的追究需要通过宪法的适用来实现的。但是我国的宪法适用体制又是很不完善的。现行宪法颁布实施十余年来，它在我国社会生活中已经发挥了重大的作用，但同时又不能不承认宪法实施与其应有的地位和权威还有较大的差距。在我国的法制实践中，存在着一个矛盾的现象：一方面人们越来越多地注重刑事、民事、经济和行政等法律部门的作用;另一方面却只把宪法当作一套抽象的原则，而忽视其作为国家根本法的调整作用，甚至在司法实践中完全排斥宪法的法律依据作用。宪法是一个国家民主和法制建设的基石，宪法缺乏其应有的权威，法制的权威和尊严也是难以保证的。产生这种矛盾现象的原因是多方面的，而未能形成适用宪法的有效法律机制，不能不是一个重要的因素。
笔者认为，在我国宪法的适用上存在着宪法观念上与宪法适用体制的两方面的缺陷。
宪法观念上的缺陷主要在于：虽然近年来，也有学者提出要强化“宪法也是法”的观念，探讨宪法的司法化等问题，但总的来说，还未能形成对宪法适用性的共识，还有不少人不同意宪法具有法的直接适用性。现行宪法颁布以来，我国宪法学界对宪法监督和违宪审查制度进行了广泛的、深入的探讨。然而研究宪法监督、违宪审查，又不涉及宪法的适用，就不免使人费解。宪法监督，从监督国家机关及其工作人员的活动是否符合宪法，以保证宪法实施的角度来看，是一种法律监督机制;而就对违宪案件的审查和处理活动而言，显然又是适用宪法的活动，而且是宪法适用的最主要的方面。笔者认为，宪法具有法的适用性也是建立宪法监督或违宪审查制度的理论基础和依据。正因为宪法具有对具体的法律事实的直接适用性，所以可以也应当由特定的国家机关按照特定的程序来审查和处理违宪。离开宪法的适用性来谈宪法监督和违宪审查，难免使宪法监督缺乏必要的机制，而流于形式。这也是我国宪法监督体制在实践中难有突破的原因之一。
在宪法理论上，对宪法的直接适用性存在着两大疑问：其一，认为宪法条文不能为人民法院审理具体案件所直接引用，因而宪法不具有司法适用性。这种意见的主要依据是，最高人民法院1955年的一个司法解释中提出的，“在刑事判决中，宪法不宜引为论罪科刑的依据。 ”〔9〕
笔者认为，法的适用并不仅仅表现为人民法院的审判活动，而且不能引用宪法作为“论罪科刑”的依据，也并不等于人民法院的司法活动都不能适用宪法。从法理上说，刑法与其他部门法不同，它不是以调整对象而是以调整方法划分的法律部门。“刑法是其他部门法的保护法”，〔10〕包括宪法在内的其他部门法所调整的社会关系，也都同时需要借助于刑法的保护和调整。当对侵害宪法关系的严重违法行为，需要适用刑罚加以制裁时，必须表现为刑事法律规范的形式，因此，在“论罪科刑”时也就不存在引用宪法条文的必要。而民事、经济和行政等法律的适用的情况则不同于刑法。它们都是根据调整的社会关系不同所划分的法律部门。宪法作为国家的根本法，它所规定的内容对于这些部门法所调整的社会关系具有指导的意义。这就决定了在人民法院审理具体的民事、经济和行政等案件时，有同时适用宪法条文的可能性和必要性。笔者认为，人民法院、包括人民检察院和行政机关在处理涉及上述法律的纠纷案件时，在某些情况下完全可以，也应当引用宪法的规定作出裁决。主要表现为以下情况：第一种情况为，当民事、经济和行政等普通法律的规定，需要引用宪法的原则对其内容加以确认和说明时，可以同时引用宪法的条文作为依据;第二种情况为，当某一类具体的社会关系已有宪法的原则规定，尚无相应的法律、法规的具体化时，不能因为没有具体立法而拒绝处理，而应当适用宪法的原则作出裁决。在我国《国家赔偿法》制定之前，某些地方的司法机关依据宪法对司法侵权行为的受害人作出赔偿的行为，即为此例。[page]
对宪法的直接适用性的第二个疑问是：认为宪法规范往往只设立行为模式，而不直接规定法律后果，对违宪行为不能直接追究法律责任，因而宪法也不能直接适用。
笔者认为，这种看法实际上是混淆了不同的法律部门在法律规范的行为模式和法律后果上的区别，是拿具体法律的法律后果来衡量宪法的法律后果，把法律后果单纯地归结为追究刑事、民事或行政的责任。不同的法律部门，由于其调整的社会关系性质不同和调整的方法不同，其行为模式的性质和内容以及相应的法律后果的性质和特点也是不同的。宪法作为调整国家基本社会关系的根本法，在它的规范中同样包含着法律后果部分，即对合乎宪法的行为模式的行为加以肯定和保护，对于违反宪法行为模式的行为予以否定和制裁。宪法规范的原则性决定了宪法的法律后果部分也具有原则性的特点。而原则性并不等于不存在法律后果。在宪法规范中，对违宪行为的制裁，主要表现为两种形式：宣布法律、法规无效或予以撤销;罢免、弹劾违法失职的国家机关组成人员。这也正是追究违宪责任不同于其他违法责任的特点。需要说明的是：第一，宪法的适用不仅仅是对违宪行为予以否定和追究责任，还包括对合宪行为的确认和保护;第二，对于公民、社会组织违反宪法同时又
触犯具体法律的行为，是适用具体法律、追究相应的法律责任的问题，本不属于宪法适用的范畴。
宪法的适用在体制上的缺陷，主要在于我国采取的是代表机关适用宪法制，宪法监督权又主要由最高国家权力机关行使，完全排除了其他国家机关对宪法的适用。而代表机关监督宪法实施、审查违宪又缺乏具体组织和程序的保障，使之难以有效地运行。由于缺乏宪法适用的实践，势必影响了宪法最高法律地位的确立。
从世界各国的宪法适用和违宪审查制度来看，普通法院和宪法法院适用是一个基本的趋势。笔者认为，总结我国的宪政实践和借鉴外国的经验，设立适用宪法和审查违宪的专门机关是一个必然的趋势。但在我国目前的条件下，可以先采用代表机关与专门机关相结合，而以代表机关为主体的宪法适用体制，以逐步向专门机关适用体制过渡。这里仅就宪法适用中的宪法监督(违宪审查)提出几点不完全的设想：
(1)健全我国现行的宪法监督的组织机构， 在全国人大下设一个专门的宪法监督委员会。有些学者主张，设置一个专门委员会性质的宪法监督委员会，协助最高国家权力机关进行宪法监督。笔者认为，宪法监督委员会应当是最高国家权力机关下设的专事违宪审查的职能机关，享有一定范围的违宪审查权。具体管辖上的分工为：凡属法律违宪的争议，可由宪法监督委员会进行初步审查，提出报告，交全国人大或全国人大常委会作出裁决;凡属国家行政机关、地方国家权力机关颁布的法律规范性文件，以及人民法院、人民检察院所作的司法解释是否违宪的争议，可由宪法监督委员会直接进行审查并作出裁决;全国人大及其常委会有权对宪法监督委员会的活动实施监督。[page]
(2)制定宪法监督法，使我国的宪法监督制度化、程序化。 缺乏必要的程序保障，也是我国的宪法监督难以有效运行的一个重要原因。宪法监督法应当对宪法监督机构的组织及其职权、违宪争议的提起和受理、违宪审查的方式以及审理和裁决的程序等作出相应的规定。
(3)确立人民法院、 人民检察院对违宪争议案件的移送权和一定范围的审查权。法律、法规是否符合宪法，往往是在涉及具体案件的过程中表现出来。在意大利，普通法院在审理具体案件中，如遇到有关法律与宪法相抵触，经诉讼当事人的请求或经法院的决定，得将该案件移送宪法法院进行审理。在我国，依据《行政诉讼法》第53条规定：人民法院审理行政案件，可以“参照”规章;人民法院认为规章之间不一致的，“由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。”这一规定表明，随着行政审判制度的确立，我国的人民法院已不单纯只是被动的适用法律规范性文件，裁决具体案件，而具有了对规范性文件(现仅限于行政规章)合法性的审查权和移送权。随着我国立法活动的进展，法律法规的大量颁布，法律及法规之间的不一致已经出现，法律法规与宪法不一致的情况也会发生。当人民法院在审理具体案件过程中，发现法律法规与宪法不一致，或者诉讼当事人提出法律、法规违宪的争议时，人民法院应如何处理?显然，继续适用可能违宪的法律、法规是不符合宪法和法制原则的。因此，笔者认为，有必要赋予人民法院对法律、法规的一定范围的审查权，对认为违宪的法律、法规可以通过一定程序移送宪法监督机关进行审查和裁决。人民检察院作为我国的法律监督机关，也应当具有此项权力。这也有利于及时解决法律、法规的合宪性问题，健全我国的宪法监督制度。
注：
〔1〕引自龚祥瑞著《比较宪法与行政法》，法律出版社，1985 年版，第119页。
〔2〕参见《宪法》(国外法学知识译丛)， 上海社科院法学研究所编辑，知识出版社，1982年版，第36页。
〔3〕参见戴雪《英宪精义》，商务印书馆，1930年版，首卷第 27页。
〔4〕(联邦德国)库特。宗特海默尔著《联邦德国政府与政治》，复旦大学出版社1985年版，第185页。
〔5〕沈宗灵主编《法学基础理论》，北京大学出版社1988 年版，第373页。
〔6〕孙国华主编《法学基础理论》，中国人民大学出版社1987 年版，第395页。
〔7〕参见李昌道著《美国宪法史稿》，法律出版社1986年版， 第146—148页。
[page]〔8〕参见蒋碧昆主编《宪法学》，中国政法大学出版社。1994 年版，第34页。
〔9〕参见《中华人民共和国法律大全》，吉林人民出版社1989 年版，第120页。
〔10〕高铭暄主编《刑法学》，中国人民大学出版社1989年版，第12页。
