1、改进立法和行政工作。
第一，促使立法者和行政机关掌握平等权规范知识，提高自觉实施宪法、按照平等权规范立法和行政行为的能力。近年来全国人大常委会组织法制讲座，这些做法带有实用主义彩色，一般是为了某一部立法进行普法式讲座。今后改进方法是增加各级人大常委会专职人员的数量和法律人员，对于专职委员可以进行比较系统的立法培训，如训练他们判断平等权立法方面的知识素养等。此外，各级立法机关中的法治部门多吸收法律人才。行政机关的宪法平等权意识向来薄弱，要在行政立法、行政执法和行政司法过程中逐步改变这种状况。要提高执法人员特别是行政机关法制机构工作人员的宪法素养。第二，随着司法机关宪法素养的提高以及运用宪法处理案件能力的增强，一个新的途径将是通过司宪审查迫使和促使立法者和执法者对其行为分类的合理性施加举证责任，以此提高立法机关和行政机关按照宪法平等权事的能力，使权力机关和行政机关树立宪法至上、权力界限、权利保护观念，自觉接受宪法的约束.
2、加强司宪工作
第一，从四个方面借鉴国外司宪技术规范。(l)多借鉴一般平等权司宪技术。如同样情况同样对待不同情况差别对待的判断方法、对是否构成歧视、审查分类和差别对待是否任意和合理、采取积极行动措施保护的对象、对不同性质平等权进行司法审查采用宽严程度不同的基准、司宪机关的设置等。在缺少直接经验情况下，可直接借鉴我国台湾三重审查基准的经验。在适用歧视基准判断平等权时，鉴于我国国家权力的强大，不将故意作为歧视的必备条件，同时将《行政诉讼法》由被告举证的原则引入司宪中，适用由被告对差别待遇的合理性进行举证。(2)在借鉴类型化平等权和审查基准通常做法的前提下，考虑本国特点，划定不同的权利类型和审查基准。如农民经济权、妇女平等权在美国适用宽松和中性审查基准，但在我国适用严格标准比较合适。此外，有必要引进加拿大的不利标准保护我国的弱势群体，如农民、妇女。前述加拿大法院在保护妇女权益时采用的不利标准就是很好的例证。不利基准诉我们，保护平等权的方法可以突破传统的平等权比较观念，传统的思路是平等必须有一个比较的对方，否则就难以判断出存在侵害平等权的违宪行为:加拿大的不利标准将女性放在所处的环境下加以考虑，这就撒开了传统的以男性为中心的衡量方法，使得平等权的保护通过新的不利标准将之纳入歧视范围从而大大扩展了平等权的保护范围，当然这种方法是否具有普适性还值得探讨.它表明，司宪机关在实现平等权方面大可不必完全拘泥于宪法条文对平等权的简单规定。这对我国保护妇女和农民这些弱势群体很有参考价值.如引进不利标准，保护进城打工农民的平等权十分必要。在这方面我国台湾司宪实践开创了很好的先例。[page]
目前学术界在研究农民不平等地位时往往以城市居民作为比照的对象。。应该说作为弱势群体与城市居民对比是可行的，但仅仅局限于此又不够。在现实生活中，农民平等权受到侵害往往是以单个个体出现的，这就使得以整体对比判断标准为特点的一般平等权判断方法显得捉襟见肘，有必要引入加拿大的不利标准。同时也要引进诸如比例原则、利益考量原则等。(3)宪政发达国家平等权审查思路和基准主要是在保护自由权或在与自由权比较的过程中提出的，它表明平等权要得到有效的司宪保护，必须处理好平等与自由权的关系。因为自由的本意强调国家不作为，而平等一般强调国家积极作为，多加干涉。由此又必然涉及民主和自由的关系、多数人和少数人的关系、自由主义和社会主义的关系。平等权绝非只是简单的宪法概念术语，实际上还是具有高度政治性的宪法价值理念二其复杂性和敏感性也为国际宪法学界所重视.1999年第五届世界宪法大会学术研讨会将其作为主要课题之一，该会议重要方面是看到平等权的防御功能和平等权的相对性，将自由权的消极功能精神注入平等权之中，从而强化对国家权力界限和限度的控制.。宪政国家在平等权司宪过程中遇到的困难及处理方法如平等权与自由、平等与平均、政治与法律、民主与宪政、消极型平等权与积极型平等权之间的关系等都值得我们借鉴。(4)明确形式平等和实质平等适用的范围和处理的一般原则。司宪必须解决哪些类型平等权可以适用形式平等原则审查，哪些类型平等权可以适用差别对待的实质平等原则来进行审查。一般来说，形式上的平等原理仍然可以适用于对精神、文化活动的自由，人身的自由与人格的尊严乃至政治权利等宪法权利的保障.而实质上的等原则则主要适用于以下两种情形，首先，在权利的主体上，男女平等、人种平等和民族等的实现，就是实质平等原理所期待的客观结果;其次，在权利的内容上，实质上的平等原理则主要适用于对社会经济权利的保障，其目的在于使经济强者与经济弱者之间恢复法律内在地所期待的那种主体之间的对等关系。。运用形式平等原理来处理自由类权利就是要求不得作出差别待遇;而运用实质平等原理处理的权利是在考虑差别的前提下，作出不同对待;同时也可以相同情况不同对待，不同情况相同对待，对弱势者进行特殊的保护。当然这种区分也非绝对化.如加拿大宪法规定对迁徙自由就可以实行有限制的实质平等原理加以保护。我国过去不太重视形式平等的意义，凡是由国家实施的实质平等(即差别待遇)都被视为自然具有正当性和合理的，如城乡不同选举比例、迁徙自由中的城乡人口不同的待遇、不同级别的人享有不平等的言论自由、政治观点等。今后司宪中对于实质平等适用的范围和空间要作出相应的限制。[page]
第二，确立适用宪法保护平等权的几个因素
由于适用宪法保护平等权的条件比较严格，加上我国没有制度化的司宪依据，法院适用宪法处理案件常受到责难和怀疑，因此有必要对影响适用宪法的因素进行讨论。我认为法院在面临是否需要运用宪法保护平等权时可以从以下几方面进行判断。(l)从侵权主体进行判断，公权主体侵害平等权的可以考虑直接适用宪法。首先，公权力主体可以是立法、行政或司法机关。如前文所举例子包括立法、行政机关和司法机关违宪侵害平等权的情况，特别是立法行为和抽象行政行为无法通过一般的法律责任得到追究。其次，在确定公权力主体时，可以借鉴印度法院的做法，通过扩大“国家”的范围，将国有公司或其他国有企业事业单位等行使垄断权的主体纳入平等权拘束范围。如四川蒋滔案件中中国人民银行成都分行这一企业可以纳入平等权拘束范围。⑧再如四川大学学生诉峨眉山管委会“门票价格地域歧视”一探讨了民主与自由的关系，涉及到民主、平等和自由。④司宪处理自由和平等权关系，一个案。某公园异地学生不同票价诉讼案。
(2)涉及到平等权的基本内容如相同情形或不同情形的判断、相同情形不同待遇和不同情形同样待遇、禁止歧视、涉及形式平等和实质平等、差别待遇和积极行动等平等权核心要素的。由于受到我国司法较低水平的限制，多数一般的法律关系中涉及到的平等缺乏准确的妥适的解释，使得从宪法角度解释并对一般法律关系进行规制成为必要.如涉及种族、民族、国籍、性别、职业身份和城乡户口等因素引起的争端需要从宪法上阐明平等权的规范含义的，特别是涉及到分类和差别待遇是否合理的判断需要通过解释宪法平等权的含义，进而为建立类型化的平等权和适用不同程度的审查基准创造条件。其他可能涉及到的敏感的差别待遇还有如不同所有者、不同经济形式之间的不同待遇争端都有适用宪法处理案件的可能。
这些内容在国外通常体现在禁止歧视的一般条款中。比如前文周恩泽诉罗杰斯公司精神损害案例中涉及不同国籍人之间的不平等待遇的，适宜以宪法一般平等权要素对一般法律关系进行规制。其他如对妇女、儿童、农民等弱势者采取特殊保护措施等。
(3)一般违法行为牵连违宪的严重性情况。如果一般违法行为同时牵连违宪情况比较密切，且客观宪政秩序也受到严重破坏，应当考虑适用宪法。此时适用宪法既可能对追究一般法律责任起着证明和支持证据的作用，也有可能直接涉及对公权力主体责任的单独追究。在平等权发生违法违宪竞合时，不少人认为追究一般违法行为责任即可，没有必要适用宪法来解决。这种意见集中反映在对2001年最高人民法院关于齐玉等案件的解释，以及后来四川身高案件的评价上。其理由在于:适用宪法解决此类案件降低了宪法的地位和权威，认为适用普通法律即能解决此类问题.这种似是而非的观点很有市场且十分有害，必须认真加以分析。在某一行为违反法律同时也违宪的情况下，同时适用法律和适用宪法是否矛盾呢?可能会产生矛盾，因为有时候确实存在一个法条优先选择适用的问题。但二者也存在差异，违法并不能完全取代违宪贵任。二者虽然存在竞合现象，但违宪和违法针对的对象和要解决的问题不同，对同一个案件来说，支持的力度和要查明的法理基础也不同;同时是否适用宪法处理案件的结果也不同。[page]
事实上其他国家运用宪法保护普通法律中平等权的做法更值得借鉴。如澳大利亚昆士兰议会1980年通过了一项法律《昆士兰沿海岛屿宣布法》，改变了居于保留区的土著人的法律地位。美尔人不服，向澳大利亚联邦最高法院提起诉讼。原告马伯宣称昆士兰州政府应承认美尔人根据其习惯法所拥有的土地;同时，昆士兰州政府不可将美尔人的所有权当作低于其他澳大利亚人的权益看待。昆士兰州议会企图防止美尔人诉讼，通过了《昆士兰沿海岛屿宣布法》修正案规定，倘若美尔人土地习惯法仍然存在，自本法生效之日起被消灭。联邦最高法院认为，该法律对土著居民权益有负面影响，而不影响非原住居民，认为构成种族歧视.宣布该法和1975年联邦政府通过的《种族歧视法》相矛盾，宜布昆士兰州议会制定的《沿海岛屿宜布法》无效。.在该案中，《种族歧视法》赋予了土著人平等权，规定:在州法律对某些特定的种族、肤色或民族起源的人比其他的人授予更少权利的情况下，即使在该法律中作出了其它规定，前者群体应当享有同等程度的权利。法院认为，州法律与联邦《种族歧视法》不一致，因为它限制了美尔人的免遭立法干预的权利。“一部含有消灭土著居民土地所有权的州法律常常限制在土著群体中的那项豁免，它不能超越种族歧视法第10条(l)条的规定即将其恢复到一般社区享有的程度。浦这就是州法律违反联邦法律侵害土著人平等权的情况。法院之所以判决昆士兰议会法律违法是根据联邦宪法第100条规定，州法律与联邦律不一致时，联邦法律优先，与联邦法律抵触的条文无效。所以昆士兰议会的法律既违法((种族歧视法)))又违宪(联邦宪法第109条).正是借助于宪法第109条，法院判决昆士兰议会法律违法，从而保护了土著人的平等权.由此可见，运用宪法保护普通法律中的平等权并没有降低该国宪法的地位，反而增强了国民对宪法的信心。我国在运用宪法保护普通法中平等权还存在很多空白。
宪法平等权是一种竞合性权利，即它是平等权规范和某一种具体宪法法律权利的结合，如教育平等权、选举平等权、担任公职的平等权、就业平等权、迁徙平等权等，所以在保护宪法平等权过程中，违宪和违法的竟合是正常的。但二者侧重点有时不同。如违法指直接违反某一部法律或上位法，受侵害的权利只具有局部性，受侵害的法律秩序是部门性的，救济的手段也多是部门法性质;而从宪法平等权角度考虑的是某一法律法规规章或行为是否侵害了公民平等的宪法权利，不仅关注某一个法律权利和秩序，还考虑整个宪政秩序和宪法权利体系。因为公民有多项宪法法律权利，这些权利之间有时会发生冲突，此时需要从宪法角度协调它们之间的关系。通过两种手段追究违法和违宪(侵害宪法平等权的违宪)侵害平等权行为不仅不冲突，还可以相互补充，既维护了个人的主观权利，又维护了客观秩序。前文分析的许多立法例证都是如此，看起来似乎没有违反宪法的平等权，但实际上侵害了平等权。考察德国宪法理论和判例可以发现，德国宪法学上不仅重视宪法基本权利的主观功能，而且也重视基本权利的客观规范功能，即所谓价值体系或价值标准。。运用平等权的客观价值功能，维护宪政秩序可能是今后拓展平等权适用范围的一个重要方面。对于侵害平等权的一般违法行为，如果其侵害宪政秩序的程度较严重，应当考虑适用宪法介入。前述饭店对公务员和非公务员的不同待遇案件，该饭店不仅侵犯了公民个人的平等权，还侵害了整个公务员的形象和国家行政管理机关的公正廉洁的宪政形象，是一种变相的损害国家权力和工作人员形象的行为。[page]
(4)救济是否最后性和是否有力。如果一国的救济制度存在很多空白点，侵权行为难以得到有效制裁和对受害人进行救济，为了维护法治的尊严和权威，体现社会的公正，应当考虑适用宪法进行救济;或在某些法律设置的救济制度明显有违宪法平等权精神时，应当适用宪法作为最后救济;有的时候宪法平等权是否介入直接影响普通诉讼的判决。我国台湾学者指出，如果“普通法律规范已提供法官足够、适当之判断准据，以解决有关基本权利侵害之争端，固然无再适用宪法基本权利规定之必要;但若争端仍无法透过普通法律之适用加以适当决，法官即有义务考虑往上追溯审判依据，直接适用宪法基本权利之规定审判。欲判断普法律就基本权利争端之解决是否己提供法官足够、适当之判断准据，须视该普通法律对私人权利之‘保障强度’与基本权利规定本身所能提供者是否相当。惟有当前者之‘保障强度’不及后者，始表示该低阶普通法律之内容仍有漏洞，未能提供足够、适当之判断准据。”。至少有以下情形可以适用宪法.A.我国《行政诉讼法》采用有限列举的方法使得许多新的行政违法行为不能受到追究，相对人权利得不到及时有效的保护，此时有必要适用宪法处理.如在不少地方由于缺乏法律规定，学生平等受教育权可能受到高校和行政机关的侵害起诉时，可以或应当适用宪法.B.法律本身违反平等权要求。如前文指出的《教师法》第39条规定的申诉排斥行政诉讼，教师向法院提起行政诉讼时往往被拒绝受理，就应当适用宪法救济教师这种平等诉讼权。我国目前这类案件相当多。我国立法中往往为了不适当地保护国家、集体和公共利益，不少普通法律的救济存在致命的局限性，在此情况下，有必要适用宪法直接保护。C某一行为不违法但违宪情况下。。这个案例表明，形式上符合契约平等自由的合同在实质违反平等公正原则时需要宪法介入干预.正如本文前文指出的那样，本文的平等权规范结构中包括了对弱势者采取实质保护的积极行动，它是以实质性的平等干预形式平等的具体情形.D.很多案件无法通过普通的民事、行政和刑事诉讼加以救济，普通司法救济走到尽头需要宪法介入。我国现实中发生的许多平等权争议非常突出，这些问题有的因为无法适用现行法律导致大量案件被排斥在外;也有的争议虽然解决了，但根据某个部门法、运用普通法律手段解决问题远没有宪法保护有力:宪法保护需要从民主、自由和平等，特别是形式平等和实质平等关系上加以解决。如人身死亡赔偿的不平等性问题，。农民和城市人伤害的不平等赔偿问题.。此类问题之所以需要宪法解释是因为首先这种案件的政策性强，而我国现行法院法官宪法素养较低，没有运用宪法意识处理此类案件;其次这类案件由一般低级法院审理，很难抵制党政部门及其领导人的干扰，无法作出公正的处理，即使审判也远达不到宪法诉讼的水平。如笔者曾就受教育权问题指出，行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼过程中都会提出平等权保护问题，州般法律解决存在局限性，只有宪法诉讼才能承担这个任务.宪法诉讼涉及到对宪法平等权的含义、平等与民主的含义和关系、平等和自由的关系、司法审查和民主之间的关系等，这些只有司宪才能解决.。其他案件如选举权案件。。村民自治中的一些案件，一般诉讼救济的局限性需要宪法诉讼干预和介入。如村民自治过程中的许多妇权益受到侵害，许多法院不敢或不愿受理，一个重要原因是很多问题涉及敏感性的历史遗留问题，或因为资源的有限性如土地有限，这些问题带有很强的政策性和政治性，为此对妇女平等权是否受到侵害进行判断以及侵害的程度进行评判需要宪法介入。如有的涉及妇女特别是出嫁妇女不能平等享有土地和有关福利，。有的涉及村规民约规定开除村籍。也有不涉及村民的平等补偿问题，如村规民约剥夺“村民待遇”，这些案件很多被法院拒之于门外。平等就业方面的案件很多，主要是弱势者很难得到平等的对待。最近的案例是四川某大学生蒋滔诉中国人民银行四川某分行被判决败诉也暴露出现行一般诉讼在救济公民宪法权利时走到了尽头。[page]
