2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》，不仅将使我国的立法活动更为科学化、定型化和程序化，而且由于其本身的可操作性，还将使我国的立法工作能够更加适应社会主义现代化建设发展的需要。
建设系统由于涉及行业多，且大多与老百姓的生活密切相关，关系到老百姓的切身利益，立法任务更为繁重，影响更为广泛，因此对此法更为关注。
人民大学的朱力宇副教授从立法权限、立法程序、立法效力、立法的改变或撤销和立法备案等方面，对《立法法》中制定规章的有关问题进行了介绍和分析。
正本清源，但愿该法的出台能够改变我国立法工作中出现的法出多门、政令不一等现象。——编者
从理论上讲，一个国家立法权限的划分，可以分为横向的和纵向的。前者是指同一级别的国家机关的立法权限的划分，例如我国全国人大和国务院、省级人大和政府的立法权限的划分。后者是指中央和地方的立法权限的划分，例如我国全国人大和地方省级人大、国务院和地方省级政府的立法权限的划分。
《立法法》对我国规章制定的规定也包括上述横向和纵向的两个方面。
《立法法》通过前，直接涉及我国规章制定活动的法律是《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。根据《国务院组织法》的规定，国务院各部、委，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限内发布规章，通常称为部门规章。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和行政法规，制定规章，通常称为地方政府规章。但是由于这两部法律主要不是规范规章制定活动的，所以有关规定比较笼统和原则。
现在，《立法法》第七十一条第一款针对部门规章规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限内，制定规章。”这一规定不仅进一步明确了国务院有关机关享有制定部门规章的权限，而且将制定规章的主体扩大到国务院的具有管理职能的直属机构，解决了过去这类机构制定规章无法律依据的问题。
《立法法》第七十三条第一款针对地方政府规章规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”这一规定不仅使地方性法规正式成为地方政府制定规章的法定依据之一，而且使制定地方政府规章的主体较之过去也有所扩大和放宽。因为《立法法》第六十三条第四款规定：“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”[page]
立法权限的划分必然涉及立法事项的问题，即哪些国家机关在哪些事项上享有立法权。具体到规章的规定，就是有关国家行政机关对哪些事项有权制定规章。过去的有关法律对此并无具体的界定。现在，《立法法》第七十一条第二款对部门规章的规定是：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项。”《立法法》第七十二条还特别规定：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”这样可以避免过去法出多门、政令不一的现象。《立法法》第七十三条第二款对地方政府规章的规定是：“地方政府规章可以就下列事项作出规定：(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。”
《立法法》上述两条款的规定实际上是按照制定的目的和根据将规章分为两类：第一类是执行性的规章，它们以贯彻执行某些上位法为目的，例如我国许多法律中都有授权有关机关另行制定具体实施该法的施行细则的规定。第二类是自主性的规章，它们是由有关行政机关根据宪法和法律赋予的职权，在其管理的事项和地区的范围内制定的。实践中这类规范性法律文件的数量最多，情况不一。但是根据宪法的精神和《立法法》的规定，这类规章的制定，一是要有宪法和有关法律的根据，二是不得与上位法相抵触，三是制定机关不得越权。中国人民大学副教授 朱力宇
钱厚琦 摄
