2008年11月13日，复旦大学司法与诉讼制度研究中心、上海市检察官协会联合主办了“凸显中国特色优化职权配置——司法职权配置与检察职权优化”研讨会。上海市检察官协会秘书长龚培华、江苏省人民检察院研究室主任尹吉、浙江省人民检察院研究室副主任黄曙、复旦大学教授谢佑平、华东政法大学教授蒋德海、副教授李翔、上海交通大学副教授万毅等专家学者，以及各分院、区县院研究室主任、调研骨干约100人参加了研讨会。
会议围绕检察改革的基础理论与实务问题——“司法职权配置与检察职权优化”以及“检察机关与行政机关、司法机关关系”问题，分专题进行了主题研讨。现将与会者研讨的主要观点综述如下。
一、中国检察制度的理论基础
检察权作为一种国家权力，其生成与发展具有深厚的历史渊源与理论基础。会议认为，中国检察制度的形成有其独特的历史渊源，与中国特色的政治体制相配套，与大陆法系国家的检察体系存在制度暗合，与英美法系国家的检察制度具有本质区别。
有论者以政治学理论为宏观视角，从当代中国的政治生态与权力运行的角度分析了检察监督作为国家权力配置的必要性，提出“检察监督是内生型权力制约与监督机制的重要内容”的命题。该学者认为，权力制约与监督可以类型化为“外生型”与“内生型”两种模式。现代西方国家在政治生态上选择的普遍模式是两党制或者多党制，不同政党的人士分散到国家机关体系中的各个环节和职位，其履职行为的合法性受到不同党派成员在政治上、法律上进行的外部监督，这种“外生型”监督与制约机制决定了在这些国家不再需要独立的法律监督机关。但中国共产党领导下的多党合作制属于“一元化”领导的政治生态，缺少外在监督力量，权力制约和监督力量只能“内生”。在没有外在制约力量的背景下，权力的依法有效行使离不开在体制内建立科学的监督体系，检察监督正是“内生型”监督体系中的不可或缺的重要环节。能否在“一元化”领导的体制内建立良好的权力监督机制，关系到党和国家的生死存亡，检察监督在“一元化”领导的国家具有强烈的政治性，如果取消检察监督，必然导致“内生型”监督机制的监督能力弱化，必将从根本上动摇我国的政治根基。
有论者从大陆法系检察理论出发，指出我国的检察制度与大陆法系国家的检察制度之间存在着制度和理论上的承继性。该学者认为，司法天平系由法官、检察官各司一端，由于检察官具有司法机关之性质。所以，其监督法官并不构成干预司法审判。英美法系国家的检察官角色具有单一性，在刑事诉讼中仅仅是一方当事人，并不承担监督法官和控制警察的使命，这与大陆法系国家以及我国检察官的历史起源和角色定位完全不同。大陆法系国家创设的检察官制度是人类历史上的一个伟大构想。数百年来，大陆法系国家法治经验证明，一个强大、独立、胸怀法治国需要恪尽职守的“法律守护人——检察官”。大陆法系国家检察制度的发展为我国检察制度的改革提供了充分的理论基础和理念支撑。[page]
有论者从中国法制史的演进过程探寻当代检察制度的历史根源。中国早在秦代就设立了御史大夫与监察御史，对全国进行法律监督;魏晋以降，为抑制割据势力，御史制度有明显的加强。唐代建立了最为完善的御史台制度，明代时改为都察院，设十三道监察御史，清承明制，都察院成为全国最高监督机关，负责监察百官风纪，纠弹不法，并负有监督刑部、大理寺之责。御史制度在中国封建王朝的巩固和发展中发挥了独特的作用，他们受皇帝直接指挥和控制，监督中央机关和地方的各级官员，举劾国家行政机关和官吏政务活动中出现的过失，追究官员的渎职犯罪，查处官员贪污受贿等等，有力地维护了封建统治。御史制度形成的权力制约，不仅比现代西方三权分立的检察制度要漫长得多，而且对形成中国“超稳定结构的封建社会”具有突出的作用。虽然御史制度与当代中国的法律监督制度有本质差别，但在我们考察法律监督制度实践效能的时候，中国古代检察权的嬗变历程无疑能够给我们带来历史发展规律的启发。
二、法律监督的内涵
如何理解中国宪政体制下的法律监督是本次研讨的重点问题之一。会议认为，从大陆法系检察制度的理论与实务出发，充分运用比较解释的方法正确解读法律监督的内在法理，澄清当前理论与实务部门对检察权及法律监督的理解误区，破解法律监督的理论难题，是一种可行的研究路径。
有论者认为，法律监督首先是一个法律概念，惟有运用法律解释的方法方能正确解读其意涵。在法、德等大陆法系国家，检察官的基本功能被定位为“国家权力之双重控制”，即检察官既要监督法官，又要控制警察。这决定了检察官不仅是刑事诉讼的参与者，更是程序的监督者。在侦查程序中，检察官需对警察的侦查活动施以法律监督，防范警察滥用权力演变为权力不受制约的“警察国家”。在审判程序中，检察官的责任不仅是提出指控，并且负责监督法院遵守程序规则，防止法官专权擅断、枉法裁判。该学者认为，破解中国宪法和法律规定的法律监督这一概念的关键，就是运用比较解释的方法，援引大陆法系国家检察官的“国家权力之双重控制”功能来解释我国法律监督的具体涵义，将检察机关的法律监督解释为由检察官对公安机关和人民法院进行“双重权力控制”。
该论者同时认为，法律监督还是一个功能性概念，是检察机关通过法定职权的行使来发挥其对公安机关和人民法院的法律监督功能，而不是指法定职权本身在属性上就是法律监督权。法律监督解决的是检察权的功能问题，不解决检察权的构成和内容问题，故不能将检察机关的法定职权分解成一项一项的权力，然后去质问某一项权力究竟是不是法律监督权。作为功能性概念，法律监督实质上是检察机关与公安机关、人民法院之间宪法和诉讼法律关系的反映。法律监督指向国家权力机关即公安机关与人民法院，而非犯罪嫌疑人、被告人。法律监督是一个大陆法系概念，不能援引英美法系的检察制度批判检察权的法律监督功能。英美法系国家历史上本无检察官角色和制度，其检察官制度是学习借鉴大陆法系国家的产物，但由于受到自身司法文化(尤其是“法官优位”的理念)和对抗式诉讼模式的限制，无法容忍出现大陆法系国家诉讼构造中的“双法官模式”，因而其检察官制度并未能充分发育。因此，在解读法律监督概念时，切忌随意援引英美法系国家检察官的角色功能批判我国检察机关的法律监督功能。[page]
也有论者指出，检察制度可以类型化为两种模式，即大陆法系的“控权型检察制度”与英美法系的“公诉型检察制度”，我国检察机关的法律监督是“控权型检察制度”的特殊形式，形成了一种更为全面与多元化的权力控制机制——以法律监督为本质特点的检察制度。我国检察机关行使的法律监督权，不仅具有强烈的控权内涵，而且是一种以控权为本质特征的国家权力。以控权为本质特征的检察权，符合现代法治理念。因此，有必要从合理控制国家权力的角度将法律监督定位为“控权”。权力只有受到控制和约束才不会被滥用，法治正是通过治权性规范，保障以控权为本质特征的宪法能够被忠实遵守。而将中国检察机关的权能确定为控权型检察权，与现代法治的本质要求相一致，是现代法治本质的基本表现。专门设立的法律监督机关解决了权力机关要监督其他国家机关但又无法监督的困难。我国权力机关虽然对行政、审判、军事机关有监督的权力，但由于工作重心和工作量的问题，权力机关不可能专门对其他国家机关是否遵守法律进行监督。以法律监督为目的设立的人民检察院，能够合理规范、约束国家行政权、审判权和军事权，使之严格按照法律规定行使，并通过行使法律监督权，将国家权力纳入法律的规定之下，实现权力机关以法治国的目的。
还有论者从检察权与法律监督权的关系入手，指出检察权与法律监督权并非天然同一，检察权与法律监督权在内涵上的重叠一致性只是限于“特定化”的范畴。法律监督是我国检察机关的根本属性，而检察权是指宪法和法律赋予检察机关的权能。
三、检察权的优化配置
我国检察机关的法律监督职权主要体现在诉讼领域，通过诉讼活动以及与诉讼有关的侦查活动等，实现惩罚犯罪、保障人权、监督国家机关执法活动、维护国家法律统一正确实施的目标。这些职权的依法行使，基本能够有效发挥法律监督职能。会议认为，现有检察权配置模式基本符合我国的国情，适应了政治法律制度建设的需要，但也存在不足，应有所改进。
有论者主张，以司法规律为圭臬，以权力制约、程序实体相统一等原则为指导，对检察权进行优化配置。在具体制度上应适当强化检察机关的法律监督权，才能更好地体现和反映出司法规律。从宏观上，检察权的配置反映和体现出司法规律，应当遵循以下原则：1、强化法律监督权，体现权力制衡;2、于宪法的规定之下，体现权力独立行使原则;3、追求程序正义原则。在上述宏观原则基础上，检察权的配置应以法律监督权为中心，进一步强化监督职能，完善具体环节。在检察院与法院的关系层面，应当扩大检察机关起诉裁量权;在检察院与公安机关的关系层面，应当加强检察院的立案监督权及侦查监督权;在检察院与社会公共利益的关系层面，应当赋予检察院提起公益诉讼的权利。[page]
有论者指出，在强调法律监督作为权力制约与监督机制的必要性与重要性的基础上，有必要明确检察机关行使法律监督权的基础内容。不仅应当排斥将检察机关设置为纯粹公诉机关，而且应当注意，检察机关不能不分层次地、不分对象地行使法律监督职能，必须在政权建构中优化检察机关应有的职权内容。由于行政权运行过程讲求效率而缺乏监督，检察机关有必要积极进行监督与制约，防止行政权过度膨胀，合理控制行政权力的扩张性、侵犯性、排他性、诱惑性和腐蚀性。由于诉讼运行讲求控辩平等、裁判中立等诉讼基本规则，检察机关不能偏离诉讼规律在仅具当事人性质、不具监督性质的环节行使法律监督权。
有论者指出，当前研究检察权优化配置问题，从宪政、法理等角度入手进行阐释的较多，却忽略了将法律监督现实地纳入国家法律制度体系进行深入考察。检察机关对行政机关进行监督，在我国法律体系中确实存在相关规定。例如，人民警察法第42条规定，人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。人民警察法第46条规定，公民或者组织对人民警察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时查处，并将查处结果告知检举人、控告人。行政处罚法也有相类似的规定。这就说明，检察机关实际上有权对行政机关进行的执法行为监督，但在实践中并没有被予以全面贯彻执行。不仅如此，根据立法法第90条的规定，最高人民检察院认为行政法规、地方性法规等违宪或者与法律抵触，可向全国人大常委会书面提出审查要求。检察机关的法律监督权还应包括立法监督权，只是从来没有被付诸于实际。因此，只有用足用好法律已经赋予检察机关的监督权，才能实现检察权的优化。
还有论者认为，现阶段的检察权能还不够完善，与检察机关在国家权力体系中的地位还不相适应，要全面实现法律监督职能，必须做到以下几点：1、围绕强化法律监督，完善刑事诉讼监督权;2、“规范”与“强化”并重，完善职务犯罪侦查权;3、积极参与民事行政公益诉讼，丰富民事行政检察权;4、赋予检察机关违宪审查程序权，维护国家法制统一正确实施;5、完善检察权的权力结构，着力增强法律监督效力。我国检察权优化配置需要不断的探索，作为我国法治建设进程中的重要一环，必须紧密结合我国的具体国情，以不断完善和发展中国特色社会主义检察制度。
也有论者认为，我国宪法确立的法律监督权的控权原则因监督手段的有限性导致监督无效，无异于政治资源的严重浪费，以对公权的制约和监督为核心配置检察权成为当前我国民主法治建设的迫切需要。我国法律监督权的配置，必须着眼于公权约束和监督的各种薄弱环节，以有利于制约和监督公权来配置法律监督权。需要从实践方面进一步完善法律监督制度，特别是从间接性法律监督和直接性法律监督方面加大制度建设。间接法律监督是指，法律监督机关在行使检察权的时候，贯彻了法律监督的精神，侦查、公诉就属于间接的法律监督;直接的法律监督是指，以法律监督为目的、有专门手段的法律监督，检察建议、检察公函等就属于此类。在直接性法律监督建设方面，建议对检察建议和检察公函等进一步规范化，同时引进类似于纪委“双规”的法律监督手段，使直接性法律监督手段形成一个系统。[page]
四、检察机关与行政机关、司法机关的关系
完善检察机关与行政机关、司法机关的关系是检察职权优化的动态要求。会议认为，改善检察机关与行政、司法机关的关系，改革相关工作机制，有利于促进国家权力有效运行，增强检察机关法律监督的职能作用。
有论者对刑诉法规定的“分工负责，互相配合，互相制约”原则进行解读。认为宪法通过该原则的规定，对刑事诉讼中三机关进行了权力配置，明确了刑事诉讼中的权力架构;对公安机关、检察机关、审判机关的权力运行予以明确;确定了刑事诉讼中三机关的工作机制及最终目的，保证了三机关准确有效地执行法律。该原则能够保证宪法“准确有效地执行法律”目标的实现，兼顾刑事诉讼中犯罪控制与人权保障的双重价值目标，具有合理性。其理论基础在于惩罚犯罪与保障人权的刑事诉讼目的，权力配置表现为侦查权、检察权、审批权分属不同机关并独立行使，同时强调辨方全程参与，其生命力在于与我国现行的宪政体制、司法体制、刑事诉讼构造具有天然的契合性。
该论者同时强调，“分工负责，互相配合，互相制约”原则是检察机关法律监督的保障性原则，是具体法律监督权能在刑事诉讼中行使的指导性原则。单纯从刑事诉讼的角度静态分析“互相配合”， 容易得出三机关关系错位、扭曲、缺位的结论。但是，“互相配合”并不意味着三机关联手打击犯罪嫌疑人、被告人，从而违背控审分离、无罪推定、平等对抗原则。“互相配合”是指三机关在权力边界明确界定的基础上，在工作中互相理解，保障各个诉讼环节能够正常接转，各个诉讼阶段能够正常运行。一味强调三机关之间的牵制而放弃工作上的配合，刑事诉讼在现实中势必无法顺利开展;三机关之间互相抵触，检察机关行使法律监督势必不能得到其他机关的接受和认同，从而无法发挥检察机关法律监督的功能和作用。
在检警关系层面，有论者认为有必要完善对公安机关刑事强制性处分的监督和制约。尽管目前检察机关的侦查监督包含了对搜查、扣押等强制性侦查行为和刑事拘留等强制措施是否依法进行所实施的监督，但除了对逮捕实行监督与制约一体的约束外，对其他措施都只有程序监督而无实体约束。检察机关应当建立类似批准逮捕的审批型制约加程序监督机制。首先，由检察机关对公安机关提请的拟搜查、扣押意见进行实体审查并作出批准与否的决定。其次，公安机关刑事拘留权的行使同样应事先通过检察机关的审查和批准。再次，针对实践中滥用刑事拘留延长规定的状况，可同时规定，公安机关需要延长拘留期限至30日的，应当在拘留后的7日内提请检察机关批准。公安机关认为检察机关不批准搜查、扣押以及适用或者延长刑事拘留决定有错误时，可以提请复议或者向上级检察机关提请复核。[page]
也有论者对检警关系提出补充，认为法律并未规定公安机关接到通知后仍不立案时的法律后果，应当扩大检察院的立案监督权。即规定“如果公安机关接到检察机关的立案通知后拒不立案，而检察机关认为应当立案追究的，检察机关有权直接立案侦查”，以使检察院有权对公安机关拒不立案的案件行使自主立案权。同时，有必要建构检察引导侦查机制，检察院派员参加公安机关对案件的讨论，参加公安机关的勘验、检查、复验、复查等。
有论者着重论述了检察机关在审判阶段的角色定位。认为在诉讼结构上，控辩对抗以及检察官当事人化都是违背大陆法系国家关于检察官的基本角色和功能定位的，因此，我们需要追求的刑事诉讼构造应当是控辩平等而不是英美法系国家对抗式诉讼模式中的控辩对抗。在审判监督上，由于检察官同样是司法官，检察权也是司法权，检察机关监督审判机关属于司法权监督司法权，不会发生干扰司法独立的问题。检察官对法官审判活动的监督是通过检察官实行公诉的法庭活动以及抗诉权、再审申请权的行使来完成的，这种法律监督是一种程序行为监督。基于此，大陆法系检察制度为我国检察制度改革指引了发展道路。
有论者阐释了检审关系的理论基础。认为检法联席会议是理顺诉审关系，加强检法两家的协调、配合，保证检察院切实履行审判监督职责的有效途径;同时，检察长列席审委会制度是与刑事审判监督工作配套的重要措施，为完善这一制度，公诉部门应该加强和相关部门的配合，提高该项制度运作的实效。检察机关对审判机关刑事诉讼活动进行法律监督的最主要手段就是提起抗诉，但法院一有违法行为就抗诉或者把抗诉做为法律监督的唯一手段，可能产生诸多弊端。有必要对纠正违法、检察公函、工作通报、案件协商、口头监督等五种新的监督方式进行持续性的实践探索，优化控审制约机制。
有论者提出了完善检察机关与行政机关关系的立法构想。认为有必要完善行政执法与刑事司法衔接机制，赋予检察机关必要的监督权，重构行政刑罚立法模式，选择直接在行政法中规定罪名、罪状和法定刑的立法模式，便于行政执法人员操作，解决部分案件因在行政法中无相应刑法规范或刑法规范过于原则等造成的“以罚代刑”。同时，确立“刑事先理”原则，畅通互相移送案件的渠道。完善行政犯罪案件侦查体制，构建检察机关与行政执法机关之间的配合制约关系，弥补公安机关警力不足、专业性不够的弊端，使行政执法机关能够与检察机关形成实质性的分工、配合、制约及法律监督关系。完善对行政拘留、劳动教养等行政处罚、行政强制措施的监督制约，强化法律监督效果。通过借鉴刑事公诉制度、吸收西方国家行政公诉的有益经验，建立检察机关提起行政公益诉讼制度，明确提起行政公益诉讼的条件与范围。(执笔：上海市人民检察院研究室、宝山区人民检察院研究室)[page]
