山东省章丘市人民法院
行政判决书
(2003)章行初字第2号
原告章丘市绣惠镇石家堰村民委员会，住所地章丘市绣惠镇石家堰村。
法定代表人石继木，村主任。
委托代理人任运传，男，山东天乙律师事务所律师。
委托代理人王德云，女，山东天乙律师事务所律师。
被告章丘市人民政府，住所地章丘明水。
法定代表人毕筱奇，市长。
委托代理人石凤友，男，章丘市国土资源局工作人员。
第三人章丘市绣惠镇人民政府，住所地章丘市绣惠镇驻地。
法定代表人李传绪，镇长。
委托代理人谭连勇，男，章丘市绣惠镇人民政府副镇长。
委托代理人刘广起，男，章丘市绣惠镇人民政府工作人员。
原告章丘市绣惠镇石家堰村民委员会与被告章丘市人民政府土地行政处理一案，原告于2003年1月20日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2003年2月17日和2003年2月28日两次公开开庭进行了审理。原告法定代表人及委托代理人、被告委托代理人、第三人委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2002年9月3日，被告章丘市人民政府作出章政行处字(2002)第1号《关于绣惠镇石家堰村民委员会与绣惠镇人民政府土地所有权争议的处理决定》(以下简称《处理决定》)，认为被申请人章丘市绣惠镇人民政府自1975年9月至今一直行使占有、使用、收益、处分双方所争议的土地，并支付了一定的补偿，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、第二十三条之规定，决定：申请人绣惠镇石家堰村委会与被申请人绣惠镇人民政府双方所争议土地50230.23平方米归被申请人绣惠镇集体所有。原告不服，于2002年10月11日向济南市人民政府申请复议，济南市人民政府以济复决字[2002]25号《行政复议决定书》维持了被告的《处理决定》，原告仍不服，向本院提起诉讼。
原告在起诉状中称，1975年9月，原绣惠公社为了兴办长白山农场(又称东山农场)，公社党委强行调用原告西北坡耕地74.79亩，给长白山农场使用，同时被调用的还有本镇山东村、山南村、茂里村的土地。1977年农场解散，绣惠公社又将该耕地让打井队耕种。八十年代初原告曾多次向第三人提出要求归还该地，第三人均以种种借口拒绝。1995年，被告为我单位颁发了章绣集有(90)字第0447号《集体土地所有权证》确认原告的耕地面积为630.3亩。1996年5月27日，第三人向被告写出申请报告，要求被告对该地进行处理。1996年7月17日被告下达了章政土监字(1996)3号《土地权属决定》，将该争议耕地74.79亩决定归第三人所有。原告不服起诉至济南市中级人民法院。在审理过程中，被告作出撤销章政土监字(1996)3号《土地权属决定》的决定，原告撤回了起诉。为了要回本属原告的土地，2002年6月5日原告向被告提出申请，请求将争议的74.79亩耕地确权归原告农民集体所有，被告于2002年9月13日送达了章政行处字(2002)第1号《处理决定》，将所争议土地确权归第三人绣惠镇集体所有。该《处理决定》认定：1975年9月原绣惠公社党委决定根据当时的政策办东山农场，公社、大队同意农场占用了该土地，并于1979年4月至9月分四次由公社向原告进行了补偿属认定事实错误，并且第三人已返还了山北村、山东村、山南村的土地。被告在《处理决定》中适用了《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条和第二十三条错误。原告早在八十年代初即向第三人主张该宗土地的所有权，且原东山农场、绣惠镇打井队、农技站、农业广播学校均没有连续使用期满20年，原东山农场占用原告的土地，只是当时公社单方决定，而没有经县级党委或政府批准，原告也没有同意，第三人亦未给过原告征地补偿费，因此被告作出《处理决定》系使用法律错误。另被告在《处理决定》中将该宗土地确权给绣惠镇集体所有不符合《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定集体土地所有权形式，故请求依法撤销被告章政行处字(2002)第1号《处理决定》。并判令被告依法重新对原告与第三人争议的土地进行确权。[page]
被告向本院提交了答辩状，辩称：一、本政府对原告与第三人争议的土地进行了现场调查勘测，争议双方及相邻各方均到场指界认定，四至清楚，《处理决定》中认定事实清楚，证据确实充分。二、原告所言第三人自1975年9月举办东山农场至今除自己使用之外，先后承包给他人耕种，六次易主，没有一个单位连续使用期满20年的观点是错误的，但恰好证明其承认绣惠镇政府自1975年9月至今一直行使对该争议宗地的占有、使用、收益和处分的权能，第三人对原告已经进行了相应补偿的事实。本政府在《处理决定》中适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条和第二十三条是正确的。原告对镇集体所有不是镇农民集体所有的理解也是错误的。三、本政府依法受理原告与绣惠镇政府土地权属争议一案后，及时指定了办案人员，并进行了认真的调查、勘察，取得了可靠的证据，在审核双方各自提供的证据，事实清楚，责任分明的基础上，本着尊重历史，面对现实，根据自愿原则，依法进行了调解，在未达成一致意见的情况下，作出该《处理决定》。本《处理决定》已经济南市人民政府复议予以维持，故本决定的作出符合法定程序。请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持本政府作出的章政行处字(2002)第1号《处理决定》。
开庭审理前，被告在法律规定的期限内提交了据以作出章政行处字(2002)第1号《处理决定》的事实证据和规范性文件：1、争议土地勘测定界图。2、争议土地边界确认书2份。3、原绣惠公社支付石家堰村土地补偿费的记账凭证、单据、介绍等计16份。4、调查石继木笔录、调查石峰熙笔录二份共7页。5、调解笔录共3页。6、关于绣惠镇石家堰村土地面积的说明。7、关于公社东山农场与相关各村农业税变更的说明及章丘县一九七七年农业税计税基础变动表四页。8、《中华人民共和国土地管理法》第十六条。9、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条和第二十三条。
第三人在答辩状中称：原告在起诉状中所言歪曲事实，混淆事非，原绣惠公社并不是租赁原告土地。被告作出的《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确，请求法院维持章政行处字(2002)第1号《处理决定》，以维护全镇农民集体的合法权益。
庭审中，合议庭对被告提供的上述1号-9号事实证据和法律依据交原告和第三人进行质证。第三人对被告所提供的1号-9号证据均无异议。原告对被告提交的1号、2号、4号、5号证据没有异议，对3号、6号、7号事实证据原告提出异议，认为：一、原告确实收到了第三人支付的7000元钱(包括转贷款2000元)及30吨磷肥，但并不能说明是第三人支付的征用土地补偿费。二、被告提供的6号、7号证据是第三人单方面的说明，不能作为证据使用。三、被告给原告发放的章绣集有(90)字第0447号《集体土地所有证》中记载耕地630.3亩就包括该争议的土地，并且其他村的同类情况土地第三人已经归还。[page]
对原告提出的质疑被告予以辩驳，认为：一、调用原告的耕地后，原告不再承担被调用土地相应亩数的农业税，农业税已由东山农场来承担。二、其他村的土地并未返还，而是由各村承包的。三、原告持有的章绣集有(90)字第0447号《集体土地所有证》上记载的耕地面积有差错，该争议的土地不在其中。我们已经告知原告可以申请变更登记。为证明上述观点，被告又提供以下证据：1、1989年土地祥查现状图和有关表格;2、1989年土地祥查时，工作人员刘希顺的证明材料;3、东山农场土地承包说明及土地权属界线协议书;4、东山农场土地利用现状图;5、对山南村支部书记韩文奎的调查笔录;6、对山北村支部书记韩保禄的调查笔录。
原告对以上被告的辩驳及提供的证据认为：其他村承包土地不是事实，是第三人利用行政手段强迫其他村盖的章，被告提交的调查材料与我们的调查笔录相互矛盾，并且是被告在作出《处理决定》后所收集，不能作为定案证据。
同时，原告向本庭提交了以下事实证据：1、张广宝的证言一份;2、原石家堰村支部书记石继泰的证言一份;3、1996年9月10日济南市中级人民法院法官张正德、王彦卫对李煜、孙庆温、刘广起的调查笔录;4、绣惠镇人民政府1996年5月27日的申请报告;5、章丘市人民政府1967年10月7日作出的《关于绣惠镇政府与石家堰村土地所有权、使用权争议的处理决定》的虚假文件一份;6、绣惠镇山东村、山南村、山北村的证明;7、绣惠镇山东村、山南村拍卖土地的公证书四份;8、章丘市第一中学的证明一份;9、勘测定界图和争议双方边界确认书各一份;10、章绣集有(90)字第0447号《集体土地所有证》。
对原告提供的以上证据，被告提出异议，认为：一、1号、2号证据中证人与原告方有利害关系，其出具的证明内容失真。二、5号、8号证据与本案无任何关系。三、其他村对土地是否有所有权，应以发放的《集体土地所有证》为准，不能以拍卖土地的证书作为证据。
第三人在庭审过程中向本庭提交了以下证据，1、对原绣惠公社管区书记王守温、刘庭杰的调查笔录各一份;2、对原绣惠公社党委书记张庆禄的调查笔录一份;3、1975年8月26日原绣惠公社党委的会议纪要一份。
对第三人提供的证据被告未提出异议。原告经质证后认为，一、1975年8月26日原绣惠公社党委的会议纪要并不是县级人民政府或党委的，不能证明是县里让绣惠公社办农场，更不能证明县里批准绣惠公社才调用原告土地的，该证据不能证明被告作出《处理决定》适用第二十三条是正确的。二、被告作出《处理决定》时同时适用第二十一条和第二十三条是错误的。第二十三条第二款必须同时具备两个条件，第一须经县、乡(公社)、村(大队)三级批准或同意;第二必须进行了适当的土地调整或经过一定的补偿。第三人占用原告土地，只是当时绣惠公社单方决定，没有经县级党委或政府批准，原告也没有同意，第三人也未给过原告征地补偿，被告属适用法律错误。被告在处理该争议，应适用山东省革命委员会鲁革法[1979]128号批转省民政局《关于清理征用土地处理意见的报告》。[page]
被告对原告质疑予以辩驳，认为原告对《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条的理解不对。在当时的特殊历史背景下，公社占用原告土地办东山农场是根据县里的意思办的，县委对当时的占用行为是完全认可。土地被占用后，原告方不再承担占用土地的农业税，并给予了原告适当补偿，这与《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第(二)项是完全一致的。
经庭审质证，本院可以认定以下事实：1975年9月，原绣惠公社按照县委决定筹办长白山农场(又叫东山农场)，公社党委决定调用原告所有的74.79亩耕地给长白山农场使用。为此原绣惠公社于1979年4月至9月支付原告占地款7000元(现金人民币5000元，偿还原告所欠银行贷款2000元)、磷肥30吨，有关单据记账凭证注有土地补偿费、抵土地补偿费或购地款等字样。农业税也有原长白山农场或农场解散后使用该宗土地的镇直属单位承担。随着政策的变化，1977年农场解散。之后原告曾多次向第三人要求归还该宗土地，但均遭到拒绝。自1975年9月至今，该宗土地一直由原绣惠公社(现第三人绣惠镇政府)所属单位使用。2002年6月5日，原告向被告提出申请，要求将第三人长期使用的该宗土地确权给原告集体所有。被告受理后，依照法律程序对案件进行了调查取证，并召集原告与第三人及该争议土地相邻各方到现场指界认定，并绘制了勘测定界图和争议双方边界确认书。经现场实地测量该争议土地面积为50230.23平方米。位于明刁公路以东，隔路与绣惠钢铁市场相对。四至为：东至南段原东山农场生产路东与石家堰村耕地相接，北段原东山农场取土坑东与石家堰村耕地相接;西至绣惠渠一支干渠东四米相接，南至茂李村耕地;北至西段与旧章邹路相接，东段与石家堰村耕地相接。依据原告与第三人提供的材料及自身调查材料、勘测结论，被告于2002年8月14日主持进行调解，原告与第三人未达成协议。2002年9月3日被告依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条、第二十三条作出章政行处字(2002)第1号《处理决定》，将原告与第三人双方所争议土地50230.23平方米确权归绣惠镇集体所有。原告不服向济南市人民政府申请复议。济南市人民政府于2003年1月9日作出济复决字(2002)25号《行政复议决定书》，维持了被告作出的章政行处字第(2002)第1号《处理决定》，原告仍不服，诉至本院。
另查，被告在为原告确认集体土地所有权核发章绣集有(90)字第0447号《集体土地所有证》时未对该争议土地进行指界，原告集体所有土地初始登记档案材料中(包括土地评查现状图、土地登记台账、线形地物面积量算表、方格法碎部面积量算表、求积仪法碎部面积计算表)对该宗争议土地亦未进行调查、绘图、量算、汇总。因此，章绣集有(90)字第0447号《集体土地所有证》上记载的土地面积630.3亩并不包括该争议的土地。[page]
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，被告有权对单位之间土地所有权争议进行处理。被告在行政处理程序中所收集的证据足以证明所争议土地系由原绣惠公社调用的原告集体所有土地，并进行了一定补偿之事实。原告主张按照鲁革法(1979)128号文件规定，第三人应将占有的土地归还，但该争议土地自1975年9月至今一直由原绣惠公社(现第三人绣惠镇政府)所属单位占用，已成为无法否认的事实。有关部门未按照该文件规定落实，致使该争议土地的所有权长期处于不确定状态。第三人连续使用该土地已满二十年，原告虽然在二十年内曾向第三人或有关部门提出归还，但该理由并不影响被告根据该争议的具体情况确定土地所有权。根据国家土地管理局《土地权属争议处理暂行办法》的规定，在尊重历史，面对现实具体情况下，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、第二十三条之规定，将该宗土地确权给第三人集体所有并无不当。故被告作出的《处理决定》认定主要事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，应予维持。原告提出现使用耕地面积与章绣集有(90)字第0447号《集体土地所有证》上的面积不符，即说明该证上记载的土地面积630.3亩包括该争议的土地面积的主张，因被告在为原告确认集体土地所有权时，对该宗争议的土地既未进行指界确认，又未进行土地详查测量，故原告主张不能成立。因此，原告要求撤销被告作出的《处理决定》并判令被告重新对原告与第三人争议的土地进行确权的请求，理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第(四)项之规定，判决如下：
一、维持被告章丘市人民政府2002年9月3日作出的章政行处字第1号《关于绣惠镇石家堰村民委员会与绣惠镇人民政府土地所有权争议的处理决定》。
二、驳回原告章丘市绣惠镇石家堰村民委员会要求判令被告重新对原告与第三人争议的土地进行确权的诉讼请求。
三、案件受理费100元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 景 勇
审 判 员 马永胜
审 判 员 巩传江
二○○三年三月二十日
