为了进一步加强我市乡镇廉政建设，深化乡镇财政管理方式改革，促进社会主义新农村建设，我们结合公务员职务消费货币化改革热点，对我市部分乡镇近三年政府机关经费开支情况进行了深入调查，并就我市乡镇公务员职务消费货币化改革问题作了一些初步探讨。
一、八个乡镇政府机关经费支出和管理情况
这次调查对象是按照乡镇经济总量、财政状况和机关人数等指标，选择的八个有代表性的乡镇(应被调查对象要求，不列出具体乡镇名称)。机关经费支出时间为2003、2004、2005三个年度。调查项目内容主要是：该乡镇政府机关人员情况、近三年机关经费支出总数、职务消费相关支出情况、小汽车情况等(具体统计数据详见附表一)。从调研情况看，我市乡镇政府公务员职务消费相关支出和管理情况如下：
1、支出数量大、增长速度快、行政成本高。从近三年平均数看，与职务消费相关的支出，占公用经费支出的51.22%，占经费总支出的25.75%，严格按在职公务员人数分配人均支出21900元。职务消费相关支出平均年增幅为23.65%，2004年较2003年相关支出基本持平的原因是2个乡镇因当年无资金落实，只能转到2005年支出。同时，2004处置小汽车2辆、2005年处置1辆。过高的职务消费支出，直接增加了乡镇政府的行政运行成本，也导致一些乡镇财政资金入不敷出，运转困难。
2、支出无度、重点突出、管理监督难度大。各乡镇均制发了机关内部管理制度和财务管理制度，但难以有效控制支出的增长，如招待费年均增幅达34.44%，显然处于非有效控制状态。交通费、招待费分别占职务消费相关支出的32.28%、51.92%，两项合计占84.2%，交通费、招待费是职务消费相关支出的重点尤为突出。对职务消费相关支出，乡镇领导表示管理监督困难重重。
3、管理效果差异大、人治与财力限制作用明显。以2005年8个乡镇调查情况为例，在各自制定的管理制度下，在职公务员人均公务招待费最低的为8292元，最高的为32718元。从其基本情况和管理方法分析，相关职务消费最低的乡镇管理，主要靠领导自身的重视与把握，同时非常客观的因素是财力不允许。相关职务消费最高的乡镇，明显的特点是财力相对允许。
二、乡镇公务员职务消费存在问题的原因分析
导致公务员职务消费中各种问题的原因是多方面的：
1、行政管理体制改革滞后，机构臃肿。调查表明，公务员在职人数基本稳定，但不在编的其他工作人员一直居高不下，8个乡镇其他工作人员223人，占在岗总人数的42.16%。[page]
2、缺乏科学合理、公开透明、公平刚性的财政预算制度。调查表明，乡镇政府机关经费支出有预算，但预算约束缺乏。没有约束的预算还能称为预算?更谈不上公开透明、公正刚性。大多乡镇政府存在经费来源饥渴症，同时，也没有乡镇愿意或能做到将乡镇政府机关经费支出预算和执行结果对社会公开。
3、公务员职务消费制度滞后。当前的职务消费模式还是传统计划经济体制下供给制的延续，对缓解当时资源匮乏、财力紧张的矛盾，保障机关工作的正常运转曾发挥了积极作用。但随着经济社会的发展，特别是社会主义市场经济的建立与发展，相关职务消费制度自然难以适合。
4、职务消费自身隐蔽性强，标准化难度大。职务消费本身是必不可少的，有其合理合法性。职务消费的主体大都是领导干部，职务消费中的问题往往带有一定的隐蔽性，不便于公开，因此难于界定和发现，易形成“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”，出现监督“死角”的局面。职务相同岗位不同、经济发达程度差异、所处地理位置远近等等因素使大多乡镇的职务消费相关制度标准制定笼统、模糊，操作空间太大，很难量化、考核或监管。
5、受大环境影响，乡镇政府缺乏改革动力。如为了本乡镇的政治和经济利益，在对公务接待消费上，存在攀比心理。为了接待好上级机关和兄弟单位来人，给他们留下热情、大方的好印象，尽量吃好喝好。在物质丰富的今天，其结果自然是接待费用总量膨胀、失去控制。乡镇担心公务接待改革降低或限制了接待水平，会影响上下、左右的关系，因而不敢跨出大步，只是等待观望，随大流;也有的还担心“谁先搞，谁吃亏”，等待着时机和大环境的改善。
三、公务员职务消费改革的内容、方向和阶段性特征分析
(一)公务员职务消费改革的内容
公务员职务消费是指政府公务员在履行公务时的必要消费，它包括人力成本、公务成本和设施成本三部分。其中，公务成本是公务人员在公务活动中的费用开支，它构成了职务消费的主要内容。主要应包括公务用车、公务接待、出差、会务、办公等费用支出。按照消费主体和使用范围，可将职务消费分为个人职务消费和公共职务消费两大类。对那些消费主体和使用范围可以量化到个人的职务消费作为个人职务消费类，它包括：招待费、交通费、通讯费、差旅费、培训费等。不能量化到个人的为公共职务消费，它包括：会务费、办公费、机关公用电话费和公共关系费等。
(二)公务员职务消费改革的方向[page]
党的十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，第九方面要求“推进就业和分配体制改革，完善社会保障体系”，总29条要求推进收入分配制度改革，“规范职务消费，加快福利待遇货币化”。这表明公务员职务消费货币化改革应是当前和将来改革的方向。
国际上通行的办法是，把个人职务消费计入公务员薪酬制度，给有消费需求的岗位设立一定的资金额度，打入工资之中。无论盈余还是不足，全由支配者自我调整。其实质就是将公务员工资外的各种个人职务消费在量化基础上实行货币化。客观的说西方发达国家在公务员职务消费方面很少有丑闻，公民对公务员职务消费很少质疑，这也说明公务员职务消费货币化是治本之策。
(三) 公务员职务消费改革的阶段性特征
从当前公务员职务消费改革情况看，有很多问题暂时还无法解决。如职务消费只要货币化了，就能达到改革的目的呢?如果职务消费货币化到个人后，钱拿了，但不开展必要的职务消费活动，怎么办?职务消费货币化到个人，也开展必要的职务消费活动，但实际发生的费用通过各种渠道转嫁出去，货币化的高额款项完全装进个人腰包，怎么办?事实上职务消费货币化改革涉及的问题还很多，如财政预算制度的适应、机构改革以从根本上减少职务消费、社会化服务体系的建设和完善、公务员薪酬制度改革、与公务员相关的社会保障体系的改革、有效的公示制度和监督机制等等。这些问题的解决需要理论、需要实践、需要时间，不可能一蹴而就，只能通过阶段性改革来解决。
实行职务消费货币化，最重要的是职务消费的量化，确定具体的货币数额或价值。定多少标准才是合理的、科学的?我市人口150多万，35个乡镇，地方经济发展状况和乡镇财力差异悬殊，其标准更难确定。这就需要我们认真深入调研，先试行和总结，再分阶段推广。
正是由于公务员职务消费改革复杂性导致的阶段性特征，加之乡镇区域小，改革相对容易，以及当前乡镇公务员职务消费的管控十分必要和紧迫的实际情况，笔者认为我市公务员职务消费货币化改革应该先从乡镇试点开始，逐步总结推广，求实效和长效。
四、乡镇公务员职务消费改革的目标、基本原则、运作过程和模式选择
(一)改革目标
公务员职务消费改革的方向最终是实现职务消费的完全货币化，是治本之策，是这项改革的方向，也是改革的远期目标。但由于公务员职务消费改革的阶段性特征，客观上决定了这项改革的渐进性，也就是说这项改革应该有兼顾远期目标的近期目标。从调查数据和我市实际情况分析，近期这项改革目标应该是：有效加强乡镇政府的廉政建设，遏制和有效控制乡镇政府公务员职务消费相关支出的增长，逐步探索和建立公务员职务消费货币化机制。[page]
(二)基本原则
乡镇公务员职务消费改革是牵一发而动全身的改革，关系到乡镇政府运作的很多方面，应该坚持什么样的改革原则必须明确。我们参考并赞同《黄石市公务员职务消费货币化改革试点工作实施方案》(黄办发[2004]15号)的基本原则，即：解放思想，与时俱进;量入为出，厉行节约;规范管理，源头治腐;公开透明，便于监督;先易后难，分步实施;促进发展，推动工作。“解放思想，与时俱进”是推进乡镇公务员职务消费改革的思想基础，应该树立以改革求生存、以改革促发展的思想。“量入为出，厉行节约”反映了职务消费改革的出发点和乡镇财政管理方式改革的客观需要。“规范管理，源头治腐;公开透明，便于监督”是乡镇政府廉政建设的重要措施。“先易后难，分步实施;促进发展，推动工作”是这项改革的方法和目的。
(三)运作程序
1、远期目标的实现和运作程序。基于上述分析，公务员职务消费改革最终要实现职务消费的完全货币化目标，其依赖的主要条件是国家相关政策，运作程序一般是国家先引导与鼓励，地方试点与总结，然后国家再施以统一的政策和办法。
2、近期目标的实现和运作程序。结合我市乡镇具体情况，我们觉得首先通过宣传发动，激发乡镇参与改革的积极性，研究制定相关制度、标准，选择少数乡镇推动改革试点，总结经验后再由点到面分阶段推广。
(四)模式选择
通过调查、研讨和学习分析外地做法，可试行的模式：一是部分职务消费的直接货币化模式。如94年深圳市某区、97年大庆市取消公务用车，实行货币化车补。2001年黄石市对公务用车、公务接待直接实行货币化补贴。二是部分职务消费的间接货币化模式。目前虽然还没有很好的实例，但通过座谈、讨论，大多数同志比较赞成先从部分职务消费的间接货币化模式进行试点，其模式具体是“预算控制、定额到人、实报实支、结余奖励、超支不补”。“预算控制”即，对实施改革的乡镇公务员职务消费改革项目总额实行总额预算刚性控制;“定额到人”即将职务消费改革项目预算总额，按设计的标准分解到个人;“实报实支”即相关职务消费在定额内按实报支;“结余奖励，超支不补”即在定额内使用后，如有结余则按一定比例奖励给个人，超定额部分则不予补贴。按这次调查对象的平均数据、调研分析的一般定额标准和间接货币化模式，我们进行了测算，具体见《乡镇公务员职务消费间接货币化改革支出模拟数字表》(附表二)。[page]
五、乡镇公务员职务消费改革的具体措施
(一)宣传发动，提高思想认识，激发改革动力。乡镇公务员职务消费改革是对传统的干部职务消费管理模式的改革。这不仅仅是制度的改革，也是人们思想观念的更新。我们要从加强乡镇政府廉政建设的需要出发、从改变乡镇财政不堪重负的现状出发、从社会主义新农村建设远景出发，把握这项改革的意义和必要性。通过宣传发动，提高市乡两级机关干部职工的思想认识，自觉消除思想阻力，激发乡镇政府的改革动力。同时，要积极创造良好的社会大环境，营造良好的改革舆论环境。
(二)先易后难，科学、合理的设计职务消费间接货币化定额标准。从有条件进行货币化改革的招待费、交通费、通讯费等入手，实行间接货币化管理，总量预算控制，定额到人。职务消费标准的核定不搞一刀切，充分考虑地方经济发展水平、乡镇财政状况、所处交通地理位置、职务级别岗位差异等。先易后难，科学、合理的设计职务消费定额标准，既要保证节约，又要保证工作;既要考虑国家利益，又要兼顾公务员切身利益。
(三)市乡两级联动，完善配套改革。公务员职务消费改革是一项复杂的系统工程，需要市乡两级联动，要把职务消费改革工作与乡镇政府职能转变、乡镇财政管理方式改革、人事奖惩考核制度、电子政务建设等结合起来，完善配套相关改革措施。如市级机关工作人员下乡不发伙食补助的制度，对实行职务消费间接货币化改革的乡镇，应该使制度回归。虽然一定程度上又增加了市级财政负担，但从长远看，是有利于市乡两级的公务员职务消费改革的。
(四)建立审核监督机制，确保改革顺利进行。公务员职务消费改革，涉及面广，政策性强，必须强化监督检查，狠抓落实，才能达到预期的目的。要建立职务消费内控制度，以及相应的财务制定、定期报告制度，定期公布帐目，使职务消费的帐目公开透明，接受审计和监督，及时纠正不规范的职务消费行为。要加强定期检查监督，防止操作过程中的变调走样，甚至转嫁消费，弄虚作假、权钱交易等现象的产生，确保改革在有效的监督之中健康顺利地进行。
(五)不断总结，改进办法，逐步实现乡镇公务员职务消费完全货币化改革。跟踪调研乡镇试点情况，及时发现问题、分析问题，认真学习和借鉴外地做法，不继总结经验，改进办法，尤其在定额标准的科学制定、配套制度等方面。条件成熟时，再推广和实现我市乡镇公务员职务消费完全货币化改革。
