建立和推行国家公务员制度是党和国家的重大决策，也是干部人事制度的重大改革。《公务员法》是我国第一部属于干部人事管理总章程性质的重要法律，它的颁布实施，是我国社会主义民主法制建设史上的一件大事，在我国干部人事制度发展史上具有里程碑意义。但这只是我国干部制度改革的起点，还有很多问题并没有得到解决。因而如何构筑一个既切合现实国情，又面向未来的公务员制度，进而建构一个更具效率、更有回应性、更负责任、更有服务品质的政府，是一个亟待研究的重大课题。
一、公务员范围的界定
形成于十九世纪中叶的公务员制度是作为政府公共行政管理的一种基本制度，与国家政治制度密切相关，目前世界上约有六十多个国家和地区实行公务员制度。世界各国对公务员范围的界定不尽一致，总体看来存在三种基本类型：一是以英国为代表的小范围型，主要指政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官;二是以美国为代表的中范围型，包括政府系统中的所有公职人员以及公共事业单位的人员和国营企业的管理人员;三是以日本和法国为代表的大范围型，包括政府系统中的所有公职人员、国会工作人员、审判官、检察官以及国有企业事业单位的工作人员。
我国公务员的范围被界定为“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。显然，这一范围不包括党委、人大、政协、法院、检察院及国有企事业单位以及社会团体的工作人员。但是，我国却另外规定了党、人大、政协、法院、检察院以及工青妇等参照公务员制度执行。但这并不成为问题，因而对于法官、检察官等我国有专门的《法官法》、《检察官法》等法律规范以及几部组织法和选举法专门调整。
二、我国目前的公务员制度的主要缺陷
随着《公务员法》在2006年1月1日实施，我国的公务员制度的具体内容通过法律的形式加以体系化、明确化、具体化。20年人事制度的改革和10年公务员制度推行的实践，体现了渐进式改革的特点。渐进决策无疑具有很多的优点，它有利于避免因决策严重失误所产生的持久性后果;有利于社会的稳定和各项事业的稳步推进。然而，渐进决策也并非没有缺陷。我国的公务员制度改革到今天还是存在很多的问题，伴随着这些问题而生的廉政危机、民众信任危机、收入差距过大等问题也越来越引起人们的关注。
1.公务员系统的“多入口”问题
根据《公务员法》规定，我国公务员系统有多个入口。一是选任和委任，适用于各级政府组成人员;二是考任，适用于主任科员以下的非领导职务;三是调任，即党、政、立法、司法、群团、国有企事业单位的国家工作人员可以通过一定的程序和办法相互交流，适用于领导职务中的非政府组成人员以及主任科员以上的非领导职务。这与世界各国通行的做法不同。一般说来，世界各国公务员的录用一般只有两个入口：政务官是选任或委任，事务官是考任。而我国公务员目前存在的问题主要就是表现在调任上。选任和委任主要通过组织法、国家权力机关来保证其素质要求，实现其身份的合法性;考试录用通过公开平等竞争性的考试来保证人员的素质和合法性。那么调任呢?如何保障调任者的素质?目前对于所谓“一定的程序和办法”并没有明确的规定，没有引入竞争机制。当然，近年来，很多地区都尝试进行了“副局级干部公开招聘”，但是这些都是局部的试点，而不是普遍的制度化的做法。
2.职位分类问题
我国公务员分为领导职务和非领导职务。显然这是依据工作性质所作的划分。那么，领导职务和非领导职务在任职条件、产生方式、工作评价依据、管理方法方面有何不同?从目前来看这些区别都没有体现出来，唯一的区别在于，他们分别是现行组织部门和人事部门的管理对象。因此这种分类是否合适?能否达到分类的目的?是否会加重“官本位”?《公务员法》规定我国实行职位分类，但是我国公务员并没有职系、职组、职级、职等的划分，只设置了公务员的职务和等级序列，并规定了职务与级别的对应关系，同时规定“国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定”。从这些规定中可以看出，我国公务员的分类机制兼具职位分类和品位分类的特征。这些都与职位分类的要求与目的相去甚远。
3.考核问题
考核是公务员任用与奖惩的基础，在整个公务员制度中具有举足轻重的作用。然而现行法规中的一些规定由于缺乏严密性、科学性，使得这一制度的效力大大下降。首先考核内容过于抽象和划一，标准过于笼统。尽管《国家公务员法》对其作过较为详尽的阐释，但普遍没有针对组织及职位特征建立具体的考核指标，由于各部门、各职位之间工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者往往无所适从。其次等次少。三个等次，优秀占10%～15%，不称职者没有比例要求，其余的 85%以上均为称职。这种现象混淆了公务员行为的差别，在一定程度上助长了“干多干少一个样”的风气，加上标准的模糊，使优秀、不称职人员的确定较难。从而在现实中出现了“优秀轮流坐桩”，其余皆为“合格”的现象。再次考核人的选择没有针对不同的组织、职位区别对待，除了少数高级领导职务“必要时，可以进行民主评议或民意测验”外，一律采用了“上级+同事+自我评价”的模式，同时法规对于三类考核主体考核结果的相对重要性没有作出明确规定，从而出现了领导不力、以群众测评为结果甚至以个人小结为结果的现象。还有就是考核方法较为单一，绝大多数采用的都是“写评语”的方法，这是一种主观性随意性较强的一种方法，很难保证考核的客观性。[page]
4.考试录用问题
公务员的考试录用是公务员制度确立的重要标志之一，在公务员管理系统中是最基础的环节，考试的公开平等竞争性及其信度与效度直接影响到公务员队伍的整体素质。《国家公务员法》对公开、平等、竞争、择优的考试原则、录用的程序、考试的内容与方法等也作了明确规定。从实践的效果来看，考试的竞争性及考试的信度和效度方面都还存在一些问题，具体表现在公务员的来源、选拔和到位三个环节。公务员考试中的来源主要指报考者的数量、类别、质量能否形成充分的竞争，能否保证到位者的质量。近年来公务员报考者与计划录用者之间的平均比例达20∶1，少数特殊职位甚至高达600∶1、2000∶1。说明了公务员具有较高的职业威望。但是数量并不一定与质量成正比。由于尚未在全国范围内形成开放型的人才流动机制，使人才选拔的空间仍然十分狭小。而考官队伍素质也是参差不齐。就笔试内容与方法看也不够科学，不能针对职位的特点确定测试内容;教材质量较差，内容空泛陈旧，从而使考试的区分度、可信度受到削弱。到位环节的问题主要指经过报考、选拔两个阶段进入录用阶段的考生，因为主客观条件的制约不能正常进入拟定职位，从而使前两阶段的努力前功尽弃。由于传统体制下的人才地区所有、部门所有、单位所有的格局尚未打破，人才流动受到诸多限制，使得到位率大大降低，使主考单位和有关部门在人财物上浪费严重。
5.公务员管理体制问题
根据《公务员法》规定， “国务院人事部门负责国家国务院的综合管理工作。县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖区内国家国务院的综合管理工作。”同时又规定，坚持“党管干部”的原则。这在实际运做中必然会牵扯到组织部门和人事部门，或者说党政的关系。“党管干部”是我国干部人事制度的传统之一，“党组织向国家机关推荐重要领导干部，并负责对党员领导干部的考核”。中共中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》对此作出了详细的规定。从理论上说，党管干部主要是制定干部管理的路线、方针、政策，推荐重要干部和直接管理一部分干部。但是在具体操作中往往出现党政不分、以党代政，治人与治事相分离。目前，各地出现的各种人事腐败现象，如买官卖官、跑官要官、人情官、关系官等，与现行的干部选拔任用机制缺乏民主、规范关系密切，使干部的选拔任用偏离了科学、公正的轨道，金钱、权力、人情、关系等取代了素质、能力与工作实绩，成为任用的决定性因素。[page]
我国目前公务员制度存在的一些问题，有些问题在《公务员法》的实施后会有所改善，但是很多问题并不是一部法律就能够解决的，而这些问题的解决又是如此的迫切。这需要我们一方面需要设计建立一整套的公务员制度的运行机制，同时针对我国目前的现状要发挥出运行机制的效用还需要一系列的政治、经济、文化等各方面的制度来配合。
三、完善我国公务员制度的建议
一国政府采用何种管理模式，由其社会发展的整体水平及其政治文化背景所决定。中国正处于市场化和工业化、法治化、民主化的发展阶段，倡导具有专门化、专业化、职业化、法治、效率等特征的政府管理体制。同时我们正面临着全球化和信息化的严峻挑战。现代通讯和信息技术革命以及全球化对政府自身的组织结构、运行方式、工作行为都产生了深刻的影响。政府惟有创新自己的组织结构、运行方式、工作行为才能有效回应这种挑战。
(一)要明白公务员的含义和历史使命。我们现在虽然出现考公务员热，因此必须明白公务员真正的含义和历史使命。很多公务员已经在如今市场经济的潮流中忘却了自己作为“人民的公仆”这一神圣的职责。公务员需要端正思想，严肃的对待自身的职务，是为人民服务的;而不是把自己当作“官”，不是为了满足自己的物质需要。这点在当下显得尤为重要。
(二)完善公务员的选拔机制，也就是公务员的入口。我们过去任用方式极为单一，完全靠领导说了算，往往是黑箱操作，透明度很低。在这种环境中，人才难以脱颖而出，难以合理就位。随着公务员制度的建立，考任制已在中国全面起步。的确，从“伯乐相马”到“赛场比马”是一种质的进步。虽然我国初步建立了公务员的选拔机制，特别是国家公务员资格考试，为很多有才能和热情的人提供了机会，但是不可否认的是这样的制度在我国实践中无可回避的问题，公开性、民主性、透明性还不够，特别是在面试阶段还存在了一些问题。我们当然不能否认面试的重要性，因为公务员很多是实务部门，不是光靠会考试就可以的。但是我们需要做的是如何将面试尽量做到公开、公平、公正。也许可以对面试过程进行全程摄像进行监督，或者可以邀请一些公众参与。但是这样也会带来一些新的问题。所以怎样设计一个比较好的公务员准入体系和选拔体系需要一个通盘的考虑。
(三)完善公务员的考核制度。近年来，考核中存在的问题，与考核者对考核工作不够重视、工作失误、领导不力有很大关系。因此要把考核工作提高到公务员制度的核心地位。首先要加强考核者的再教育，把考核的有关规定和措施作为考核者任职学习的主要内容;并对被考核者进行思想政治教育，让他们深刻认识到考核关系到每个人的工作和前途，增强他们的责任感和配合考核工作的积极性，其次把考核工作列入考核者的岗位职责和工作目标范畴中，从机制和制度的高度来加强他们对考核工作的领导，并坚决有力地贯彻执行。 [page]
中国向来比较喜欢用定性的方法来规定事项，而很多法制化国家都采用了量化的方法来规定事项，这样明确公务员的考核内容，从而杜绝了人与人的不正当关系的介入。因此考核标准要合适，要尽量具体化、数量化。首先要进一步建立健全岗位责任制，使每个公务员都有明确的职务、责任、权力和应有的利益，做到四者有机统一，以利于公务员考核制度建设。其次增强现行考核标准的针对性，最好是每一个岗位都有相对应的考核标准，而非放之四海而皆准的笼统几条。而关于考核具体德、能、勤、绩四个方面的考核技术可以学习国外一些先进的做法。
光有好的考核制度未必能发挥考核的作用，必须将公务员的考核与其升、降、奖、惩挂钩，这在一定程度能发挥激励竞争的功用。但这样又容易导致为考核而考核，使考核流于形式。因此，在考核中要充分注意到公务员作为人的社会价值追求和高层次的精神需求，要从公务员自身的需要来制定考核的政策与标准，把公务中的潜能开发，绩效提高与个性发展引入考核目的中来，最大限度地发挥激励竞争机制在考核中的功用。
(四)完善公务员的工资、奖励和福利制度。目前我国公务员工资水平仍不够高，地区差异明显;同时在职和离退休后落差很大。这也是人才流失、滋生腐败的一个原因。西方发达国家和地区的经验证明，一支高效、廉洁的公务员队伍必须有合理的收入和良好的退休保障制度作支撑。高薪养廉对于吸引优秀人才、促进公职人员勤政廉政有着积极作用，但高薪养廉制度受制于一个国家的财政经济状况和机构的精简程度。就我国而言，当前的经济发展状况、公务员队伍的素质等实际情况，决定了我国还不具备实行向西方发达国家那样的高薪养廉制度的有利条件。首先需要改革现有的公务员待遇结构。其次完善公务员退休养老和住房、医疗保障制度。第三是建立促进公务员勤政廉政的辅助措施。当前正在我国一些地方政府实行的廉政保证金制度，受到争议。廉政保证金制度的推行，实际上是公务员激励机制的一个创新，在当前尚不具备实行高薪养廉条件的状况下，根据财政实际状况，通过设立廉政保证金制度，来激励公务员勤政廉政。但任何事物都有局限性，廉政保证制度是一个新生事物，其效用还有待于实践的证明。
(五)完善激励机制。激励机制是一种公务员工作、服务质量提高的外部推动制度。除了规定一定的处罚监督机制来制约和管理公务员之外，对公务员予以一定的保障和奖励有时对促进公务员的工作和发展反而效果更好。而目前我们对这些方面还不够重视。激励想要达到激励的目标和预期需要严密的制度来保障。如果激励目的与公务员制度体系的宗旨相背离，反而适得其反。良好的竞争秩序和通过激励对自我价值的肯定，会提高行政机关的精神面貌，有利于协调政府与群众的良好关系，提升群众对政府的信任和信心。
当然制度的宏观构建是一个很大的命题。中国公务员制度的建立和完善是“摸着石头过河”，在不断探索中积累经验。这并非是有林德布罗姆的渐进模式可依，只是在实践中形成了某种契合。而探索的过程实际上就是一个不断学习和实验、不断反馈和调整的过程。我们的改革在一定程度上讲，自《公务员法》的实施开始才刚刚上路。《公务员法》的实施并不能解决所有问题，中国公务员制度的完善还有一段很长的并且相当曲折的道路要走。
